關于規范地方金融發展建議的提案

民盟   謝衛

所謂地方金融是指由地方政府審批設立的各類準金融機構如小額貸款公司，擔保公司等或是地方政府控股，掌握人事任命權的各類金融機構如城市商業銀行，農村商業銀行，信用社等。近些年，我國地方金融發展迅猛，不少地區地方金融的市場份額穩步上升，成為推動地方經濟發展的重要資金來源。我們注意到，我國地方金融在近些年快速發展的同時，也日益暴露出一些值得引起我們關注的問題，特別是近期一些地方因民間借貸引發的金融風險，更是引起了大家對地方金融業態發展的廣泛關注。為此，2011年出臺的十二五規劃明確指出：“要完善地方政府金融管理體制”。因此有必要對地方金融的發展方向，發展模式，風險管理等諸多問題進行討論，以規范地方金融的發展。

一、 地方金融發展中存在的問題

1、地方政府發展地方金融的理念不夠成熟。我國地方政府承擔了地方經濟發展的重任，由于財權和事權的匹配不夠到位，地方政府對金融資源的掌控欲望一直十分強烈，從早期的各類信托公司平臺，到現在的各類融資平臺以及對各種金融機構以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理。但總體上地方政府金融管理的理念是重數量發展，輕風險控制。這種理念在經濟較快發展，地方財政狀況良好的情況下，尚不致于出現較大問題，但一旦經濟進入調控周期，或地方財政出現問題，重數量發展的理念就會付出沉重的代價，直接影響當地的信用環境和金融體系的聲譽，二十年前的信托公司清理和現在的融資平臺清理似乎都在印證這一點。從過去的發展歷程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。

2、地方金融機構的治理水平有待提高。多數地方城商行，農商行，信用社等金融機構股權掌握在地方財政，地方國資，或地方融資平臺。政府一股獨大，制衡機制失靈。一些地方政府雖然不掌握股份，卻能以政府的強勢地位掌握人事任命權，這與建立現代企業制度和相關的監管要求相去甚遠。從發展的實際情況看，地方政府控制的金融機構發展戰略往往不夠清晰，人事變動頻繁，其發展質量往往不如治理結構完善的機構。在前些年的信貸投放中，地方政府或是以直接命令或是以地方財政存款，重點項目安排，地方財政補貼等措施“誘使”金融機構增加對政府希望行業和項目融資和投入，影響了地方金融機構的正常經營，損害了金融機構的獨立性，也影響了金融資源的有效配置。

3、地方政府金融管理部門的職責有待明晰。自2002年開始，一些省市陸續成立了地方金融管理部門。到現在，據不完全統計，全國共有200多個地方金融監管部門，有些縣市甚至也設立了類似的機構。這些地方金融監管部門職責表述各有不同，但具體工作大體是推進地方金融機構的發展，特別是城商行和農商行的發展；整合地方金融機構資源；搭建地方融資平臺并鼓勵地方金融機構提供資金。對于如何保地方金融平安，為本地創造良好的金融環境，防范金融風險往往考慮不多，即使有所安排，也往往難以持久堅持，基本上是圍繞如何引資，融資展開工作并以此作為主要的工作成績加以宣傳。這樣的職能安排往往會與國家監管部門的工作職責產生沖突，在一定程度上干擾國家宏觀調控政策的順利實施。

4、地方金融監管的人才和手段有待增強。地方金融近些年的快速發展特別是小額貸款公司和融資性擔保公司由地方政府審批之后，客觀上對地方政府的金融監管提出了新的要求，但在這些快速發展的背后，地方的金融監管人才和監管手段還難以跟上，現在的地方金融管理部門大多數人員來自政府有關部門，缺乏金融監管的實際經驗，對現場檢查，非現場檢查，準人管理，合規管理等監管手段比較陌生，相對于國家監管部門二十年積累的監管經驗，，尤其是經歷全球金融危機后，我國監管機構不斷總結此次危機的經驗教訓，大幅度提升了監管水平，地方金融監管的人才和手段的儲備更顯不足，大多數地方金融監管部門還是停留在簡單的審批上，其監管水平難以跟上地方金融發展的復雜性和多樣性。

二、規范地方金融發展的幾點建議

1、地方政府應樹立正確的地方金融發展理念。特別是要把創造良好的地方金融環境作為工作的重點。總體上看，地方政府掌控的金融資源已經成為地方經濟發展的重要推動力，尤其是現在一些地方政府已經可以自主發債，地方金融環境已經成為衡量地方金融績效的重要指標。很難想象，在未來市場化發債的環境下，一個風險頻出，信用惡劣的地方能夠很順利地融資。因此，地方政府應該把經濟發展和風險控制有機地結合起來，努力保一方地方金融平安，我們認為，地方政府對地方金融的管理職能應該得到肯定，但這種管理與國家金融監管部門的管理應該有所不同，地方政府應該把管理的重心放在制定切合地方實際的金融發展規劃；控制地方金融的風險；建立良好的信用環境；這樣就會在未來的地方金融發展中爭得先機，為地方金融的各類創新創造條件。

2、國家在金融資源的分配上應該考慮地方的利益。由于歷史的原因，目前金融資源大多掌握在中央政府，近些年，為推動地方經濟的發展，近距離服務地方經濟，國家監管部門鼓勵設立或合并了一些地方金融機構，如城市商業銀行，農村商業銀行等地方金融機構，但從實際情況看，這類機構受各種因素影響，擴張沖動意愿十分強烈，服務地方經濟的能力沒有完全發揮，監管部門應該對這類機構有一個明確的限定，特別是對其資金投向和跨地經營應該有嚴格的要求，鼓勵其資金投向主要是當地經濟。對國家金融機構也應該從政策上鼓勵其資金更多投向地方經濟，并提高其不良貸款的容忍度。

3、完善地方金融機構的治理結構和穩定機制。現在的地方金融機構大多是由政府控制，其結果是從制度上導致地方政府對金融的過度介入，地方政府應該從更寬的視野來看待地方金融機構，政府可以逐步從地方金融機構退出，以吸引當地民間資本的進入，這樣一方面完善了地方金融機構的治理結構，又給民間資本提供了出路。這樣地方金融機構的競爭力和獨立性都會有新的提升，也會有利于地方經濟的發展。同時我們也要建立地方金融的穩定機制。現在地方各類金融機構發展較快，但政府卻沒有建立相應的穩定基金，一旦經濟出現較大滑坡或地方金融機構出現問題，政府缺乏相應的手段來及時處理，并且往往會要求監管部門或國家金融機構提供支持。地方政府應該要建立相應的地方穩定金融資金，以支撐地方金融的發展。 

4、金融資源應該有整體監管的理念。這些年金融業態發展較快，一些準金融機構的審批權也交由地方。由此有一些觀點認為應該有分層監管的體系，我們認為金融監管應該保持其統一和整體，這些年國家監管部門積累了豐富的監管經驗，也接受了各類危機的考驗，建立統一的監管理念有助于保持國家金融的穩定。而我國經濟發展不平衡，各地經濟發展的階段各不一樣，對金融資源的需求也處于不同的階段，如果分層監管，難免會出現各自為政的地方金融發展模式，不利于國家金融監管政策的順利貫徹，也不利于資金按市場化的原則來配置。