“收縮城市”是一個貶義詞嗎？

每經記者｜吳林靜  程曉玲    每經編輯｜楊歡

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對于收縮城市，我們已經關注了三年，現在終于成為一個學界探討話題【點擊回看2019年、2020年及2021年三年報告】。

3月15日，中國城市百人論壇召開了一場2022冬春論壇，將主題定為“城市化與人口流失：挑戰與應對”。

論壇秘書長、清華大學教授毛其智說，這么多年來，這是論壇主題第一次使用“流失”這種聽起來有點兒負面的詞匯。過去用的都是“未來、發展、高質量、可持續”這類字眼。

我們常掛在嘴邊的“城鎮化”“城市化”，研究的是人口從農村到城市、從小城鎮到大城市集聚的問題，在這個過程中，我們討論人口增長帶來的挑戰。

可“七普”數據以及2021年48萬人口增量的結果公布以來，人口增長拐點將至的趨勢，沖擊著過去“人口數量紅利”的思維慣性，對人口總量的擔憂、對人口結構的擔憂、對發展可持續性的擔憂接踵而至。甚至，“人口流失”“城市收縮”等概念成為熱詞。

所以，人口在流失嗎？情況嚴重嗎？哪些地方在流失？帶來了什么挑戰？又該如何應對？論壇上，國內城市研究領域的幾位專家圍繞“城市化與人口流失”這個話題，給出了他們最新的解讀與研究。

究竟有多少城市出現人口減少

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“收縮城市的定義，實際上現在也沒有一個共識”，2013年就開始研究“收縮城市”的清華大學建筑學院長聘副教授龍瀛在演講中如此說道。

“沒有達成共識”這一判斷，從與會專家“五花八門”的統計結果、對“城市”定義的重新梳理可窺一二。

如何識別人口出現減少的“城市”，對比人口普查數據是途徑之一，不過大家的識別結果不盡相同。

中國城市規劃設計研究院院長王凱統計發現，過去十年間337個地級及以上城市中，150個城市的市域人口減少3637萬，比2000-2010年人口減少的城市增加61個。

上海財經大學城市與區域科學學院副院長、教授張學良的統計結果是，146個地級市（州、盟、地區）在收縮。其中，有53個城市在連續兩次普查（“七普”與“六普”、“六普”與“五普”）20年間均出現人口流失與收縮。

龍瀛的統計結果則是，2010-2020年間中國人口流失的區縣為1506個，占比52%，人口流失的行政城市（市轄區）有266個，占比39%（不含新疆數據）。

也有專家使用了其他數據，識別出不同的“收縮城市”。

比如，中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國城市百人論壇秘書長（執行）倪鵬飛以2016-2018為時間維度，從234個樣本城市中識別出22個收縮城市。

中國區域科學協會副會長肖金成統計發現，截至2018年我國人口流出的地州市共199個，占322個地州市的61.8%，流出人口共計10967.86萬人。其中凈流出人口小于50萬的地州市占比61.31%。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長、研究員張車偉也給出一組統計數據，人口收縮地級城市城區數量占地級市總數的13.4%，人口收縮的縣城數量占縣城總數的15.2%，人口收縮的鎮區占鎮區總數的29.8%。

張學良用夜間燈光大數據進行度量，從全國2800多個縣市區中識別出有1290多個縣市區的人口在下降，其中191個縣市區的人口持續下降。

識別結果從幾十個到上百個再到上千個，究其原因，空間尺度是最大的變量——當我們談論“收縮城市”的時候，是以縣市區還是地級市為基本單元，是以“自然城市”還是以“行政城市”為討論對象，學界還沒有形成統一的識別規則。

不是所有的“收縮”都在東北

黑龍江省鶴崗市城市景觀。新華社記者 謝劍飛攝

雖然確切的數量上并未達成統一，但關于“收縮城市”的類型和區域分布，與會專家的看法基本一致。

從類型上來看，“城市人口絕對額下降發生在資源枯竭型城市”，肖金成曾在2002年就對全國118個資源型城市做過數據分析，其中60多個資源枯竭型城市“確實存在著人口外流的現象”。

人口流失之后，城市內部就會出現大量的閑置地、空地，以及很多低效用地。龍瀛團隊對資源枯竭型城市鶴崗進行跟蹤研究發現，短短五年時間，鶴崗城市內部的空地面積已經翻倍。

資源型城市正是我國東北地區人口減少城市的主流。根據張車偉的研究，東北地區的人口從2010年以來就開始減少，比全國提前了15年左右。城市類型也比較鮮明，主要是資源型城市、老工業基地城市和邊境城市。

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強中心城市的周邊地區是另一種“收縮”的類型，主要表現為縣、鎮、鄉。

從省級層面來看，過去10年，人口減少、人口流失的85%集中在東北三省。在魏后凱看來，縣域人口的流失是東北地區人口流失的主要原因——2010-2020年，東北三省87個縣常住人口減少了將近700萬，占東北三省常住人口減少的63.2%，這些人口72.6%流向了東北以外的地區。

但其實，不僅是東北地區的縣域出現了人口減少的情況。張學良研究發現，全國有42個三省交界的毗鄰區域，其中七成的區域人口在持續下降。

南京大學空間規劃研究中心主任、教授張京祥同樣提出，中西部地區很多欠發達的縣城在收縮；即使在特大城市的內部，一些局部地區也會出現收縮；東部沿海城市群之間的空隙地區，也出現了收縮；即使是長三角地區，其小城鎮和鄉村也都存在收縮現象。

對于縣級尺度人口減少的現象，王凱研究得更加細致，他分析發現縣城城區其實是在集聚人口的，不過更大范圍的縣域整體人口呈流出態勢。

它不是一個簡單的人口流失

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過去習慣了城市的增長，習慣了探究人口流入地的問題。眼下，諸多研究卻證實人口減少的現象確確實實在發生。

不過，與其將其判定為“人口流失”“收縮城市”，有專家認為用“人口的空間再分布”來解釋更為科學——在某個小尺度單元看到人口絕對數量減少，但放大到一定的區域，它是人口再分布的現象。

比如，一些小城鎮、縣城的人口絕對數量在減少，當視線拉開到整個市域范圍，相當一部分人口其實是向城市中心移動，“它不是一個簡單的人口流失”。

又比如，城市群、都市圈的核心區與外圍區發展程度不一，人口由相對欠發達的外圍區流向核心區，導致外圍地區縣域單元人口下降，而中心城市的人口增長較快。有專家認為，這其實也是城市化進程中人口流動和轉移的正常現象。

還有，那些過去靠消耗自然資源擴張的城市，空間的開發、資源環境的消耗總有天花板，承載不了城市規模和人口的無限擴張，終會迎來轉型的那一天。當人口減少，向其他地方重新分布，從更大范圍來看，有利于推進全國主體功能區規劃戰略的實現。

從這個角度重新審視“收縮城市”，就不是一個貶義的詞語、不是一個糟糕的結果。

根據“七普”數據來看，全國人戶分離人口5.04億，其中流動人口3.85億。相比“六普”，人戶分離的現象愈加突出。具體數據顯示，過去人戶分離主要是進城的農民工，現在人戶分離的主要是在縣級單元之間流動的人群。

王凱認為，這種變化基本符合城市發展的一般規律。從世界范圍來看，城鎮化率達到65%以后，人口流動確實存在從鄉村到城市的遷移變成城市和城市之間的遷移。包括美國底特律地區、德國魯爾地區、日本部分中小城市，都出現過城區人口減少的問題。

肖金成提出，城市化的本質就是“農民進城”，工業化的快速推進會吸引大量農村富余勞動力流入城市，導致城市人口增加，相應的農村人口減少。這是城市化的必然過程，是不可改變的趨勢。

未雨綢繆的“超前應對”不可忽視

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論壇上，多位專家均呼吁應理性看待城市人口收縮和轉移現象，更“不必恐慌”，這是符合城市發展規律的必然過程。

不過，未雨綢繆的“超前應對”也不可忽視。倪鵬飛提出，“潛在的城市和區域人口收縮，可能要比目前數據反映的嚴重得多”。

一是收縮型城市規模、范圍可能會擴大；二是無論住房過剩還是地方債的負擔，可能還會進一步增加。一些城市或將陷入人口流失、產業萎縮、住房過剩、債務攀升的惡性循環。

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作為人口流出地，中小城市、邊境城市、縣級單元需要轉變發展模式。

倪鵬飛建議，一些因經濟發展客觀規律導致的人口收縮地區，要在收縮中高質量發展，可以發展緊湊型城市，創造高質量、差異化的公共產品，由此來支撐其差異化的、具有比較優勢的產業發展。

與此同時，中小城市、縣級單元等需要補上基礎設施和公共服務的短板，促進返鄉農民的安居樂業。今年《政府工作報告》強調，要加強縣城基礎設施建設，加強縣域商業體系建設等。倪鵬飛進一步提出，尤其是大都市周邊的縣城、城鎮，“只有這樣才既能夠阻止其過度收縮，又能夠解決大城市、特大城市過度擁擠的問題。”

不少專家指出，積極應對的一個重要前提，是對城市發展價值取向的根本轉變——從以往“為增長而進行的規劃”轉向“適應收縮的規劃”。

“城市收縮是歐美國家、西方國家存在的一個普遍現象和嚴峻危機，對于中國來講，城市收縮也并不遙遠。”張京祥指出，首先要解決的問題是，針對這一現象，我們的城市是否愿意直面收縮。

“從實踐中來看，政府還是普遍回避這樣一個詞語，他們認為城市收縮是負面的、糟糕的，就是衰退，他們是否在意識上根本地放棄了增長主義模式？”張京祥補充道，“其次是國土空間規劃，是不是從理念、理論、方法和實施路徑上，已經為這個城市收縮做好了準備？”

與此同時，作為人口流入地，超大、特大城市的任務則是提高現代化的治理能力和水平，解決由于人口快速集聚導致的“大城市病”，兼顧不同階層人群的多元化需求。

某種意義上講，人口的空間再分布，是人們“用腳投票”的客觀表達。人往高處走，水往低處流，公共服務水平高的地方更具有吸引力。在中國城市規劃設計研究院教授級高級規劃師李曉江看來，這是一種“美好生活導向的人口流動”。

李曉江指出，我們正在走向一個大中小城市和縣級單元之間更加均衡的城鎮化、更加公平的發展，“健康的城鎮化，應該既有大城市的快速發展，也有中小城市、縣域經濟的長足進步”。

“收縮城市”的出現，或許正給我們一次積極調整的契機，推動形成以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。