重磅！金融維穩出大招，建立系統重要性金融機構名單，是誰入選很關鍵

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11月27日，央行會同銀保監會、證監會發布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（下稱“《指導意見》”），完善對系統重要性金融機構的監管。

指導意見中提到，央行會同銀保監會、證監會根據各行業發展特點，制定客觀定量、簡單可比的標準，劃定參評機構范圍。參評標準可采用金融機構的規模指標，即所有參評機構表內外資產總額不低于監管部門統計的同口徑上年末該行業總資產的75%；或采用金融機構的數量指標，即銀行業、證券業和保險業參評機構數量分別不少于30家、10家和10家。

實際上，在此之前，我國并沒有類似于巴塞爾銀行監管委員會早在2011年就提出的全球系統重要性銀行（G-SIBs）的概念和機構名單，這也是我國金融監管多年來一直在逐步探索的領域。因此，《指導意見》的發布，意味著我國也要創建一份名單，這份名單將涵蓋中國金融領域規模較大、對實體經濟和金融領域運行會產生重大影響的具有系統重要性的金融機構。

一旦金融機構被納入這份名單，對其主要產生兩方面顯著影響：

一是系統重要性金融機構將會有額外的特別監管要求，以增強其持續經營能力，確保系統重要性金融機構合理承擔風險、避免盲目擴張，降低發生重大風險的可能性；

二是系統重要性金融機構要建立特別處置機制，具體來說主要是制定恢復計劃和處置計劃，確保系統重要性金融機構發生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業務和服務不中斷，同時防范“大而不能倒”風險。

此外，值得注意的是，由于我國目前已有四家銀行（工農中建四大行）被認定為G-SIBs，以及中國平安被認定為全球系統重要性保險機構（G-SIIs），《指導意見》明確，當全球系統重要性金融機構同時也被認定為國內系統重要性金融機構時，原則上適用兩者之中較高的特別監管要求。與此同時，明年有望出臺的金融控股公司監管辦法也會圈定金控公司的范圍，對于經認定有系統重要性的金控公司，同樣適用本意見。

關鍵點一：與國際監管趨勢接軌

2008年國際金融危機表明，系統重要性金融機構因規模較大、結構和業務復雜、與其他金融機構關聯性強，在金融體系中居于重要地位，如果發生重大風險，將對金融體系和實體經濟產生重大不利影響，甚至可能引發系統性風險。因此，危機后有關國際組織和主要經濟體已就系統重要性金融機構監管建立了相關制度安排。

央行相關負責人表示，從我國情況看，經過近年來的快速發展，部分規模較大、復雜度較高的金融機構因與其他金融機構關聯度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力具有重要影響。為此，迫切需要明確政策導向，對系統重要性金融機構的識別、監管和處置作出制度性安排。

實際上，據了解，在巴塞爾銀行監管委員會27個成員國中，目前絕大部分國家已經建立了本國的系統重要性金融機構名單和監管辦法，我國在這方面的探索進度相對較慢。因此，有銀行業分析師對券商中國記者表示，指導意見的頒布，不僅是出于防范系統性風險的考慮，也是重要的監管制度補短板，與國際監管標準接軌。

關鍵點二：證券、其他類型機構也將納入名單

為建立我國的系統重要性金融機構名單，《指導意見》從機構范圍界定、明確名單評估流程和評估方法等方面做出了相應安排。

根據安排，我國的系統重要性金融機構涵蓋了銀行業、證券業、保險業，以及國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱金融委）認定的其他具有系統重要性、從事金融業務的機構。例如，此前外媒就多次報道，螞蟻金服等金融科技“巨頭”有望被納入系統重要性金融機構名單。

值得注意的是，在國際現行的系統重要性金融機構認定中，基本僅包含銀行、保險這兩類金融機構，但將證券業、從事金融業務的機構納入并沒有先例。因此，如何設定針對證券業、從事金融業務機構的評定標準，以及針對這兩類機構如何設定特別監管要求和特別處置機制備受外界關注，不過，這需要下一步出臺細則予以明確。

對于上述金融領域的機構，《指導意見》設定了參評機構的范圍標準：

一是可采用金融機構的規模指標，即所有參評機構表內外資產總額不低于監管部門統計的同口徑上年末該行業總資產的75%；

二是可采用金融機構的數量指標，即銀行業、證券業和保險業參評機構數量分別不少于30家、10家和10家。

券商中國記者梳理發現，確定好參評機構范圍后，系統重要性金融機構名單的確認將經過以下幾大流程：

1、采用指標法識別系統重要性金融機構，確定定量評估指標和評分方法，制作數據收集模板，向參評機構收集評估所需數據，參評機構于每年6月底之前填寫并提交上一會計年度數據。

其中，評估指標主要衡量系統重要性金融機構經營失敗對金融體系和實體經濟的潛在影響，包括機構規模、關聯度、復雜性、可替代性、資產變現等一級指標。監管部門也會根據各行業特點設置二級指標及相應權重。

2、計算各參評機構系統重要性得分，確定系統重要性金融機構認定分數閾值，形成系統重要性金融機構初始名單。

《指導意見》明確，除另行規定計算方法的情形外，每一參評機構具體指標值占全部參評機構該指標總和的比重與該指標相應權重的乘積之和，即為該參評機構的系統重要性得分。

3、結合其他定量和定性分析作出監管判斷，確定系統重要性金融機構認定分數閾值，形成系統重要性金融機構初始名單。

需要說明的是，初始名單中可以并不全是高于認定分數閾值的機構。監管部門可以提出將系統重要性得分低于閾值的金融機構加入系統重要性金融機構名單的監管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。必要時，按系統重要性得分對系統重要性金融機構分組，實行差異化監管。

4、金融委確定并公布系統重要性金融機構最終名單，由央行和相關監管部門聯合發布。

由于系統重要性金融機構的評估每年開展一次，因此每年中，有兩個時間節點比較關鍵：

一是每年6月底前，參評金融機構要將評估所需的數據提交；

二是每年8月底前，系統重要性金融機構初始名單、相應金融機構填報的數據和系統重要性得分、監管判斷建議及依據要提交金融委審議。

此外，金融委每三年對系統重要性金融機構的評估流程和方法進行審議，并進行必要調整與完善。

關鍵點三：納入名單的機構會有額外的附加資本和杠桿率要求

一旦被納入系統重要性金融機構，則意味著要身上的“擔子”將更重，不僅要接受更為嚴格的特別監管要求，在日常經營中避免盲目擴張；也要以防萬一，制定的特別處置機制，確保系統重要性金融機構經營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，防范“大而不能倒”的問題。

其中，在特別監管要求方面，主要體現在附加監管要求、公司治理、風險管理、信息系統四方面。

尤其是根據《指導意見》要求，附加監管要求主要表現為系統重要性金融機構在最低資本要求、儲備資本和逆周期資本要求之外，還會有額外的附加資本要求和杠桿率要求。必要時，也會按照差異化監管的思路，對高得分組別系統重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監管要求。

除了特別監管要求外，《指導意見》針對系統重要性金融機構還確定了分工明確的審慎監管。具體來說：

1、銀保監會、證監會依法對系統重要性金融機構實施日常微觀審慎監管。

2、財政部按規定對開發性銀行、政策性銀行及其開發性、政策性業務進行監管。

3、“一行兩會”定期對系統重要性金融機構開展風險評估和壓力測試，并根據壓力測試結果視情對其提出額外的監管要求或采取相應監管措施。

4、央行基于對系統重要性金融機構的風險判斷，可建議相關監管部門采取相應監管措施。系統重要性金融機構存在違反審慎經營規則或威脅金融穩定的，央行可向該機構直接作出風險提示。

關鍵點四：入選的股份行等中小銀行資本補充壓力將加大

從國際監管標準看，以G-SIBs為例，一旦銀行入選，同樣會對其有附加資本要求、杠桿率，甚至是信息披露、授信集中度等一系列具體而詳細的特別監管要求。

中國銀行國際金融研究所研究員熊啟躍就對券商中國記者表示，相比于G-SIBs，《指導意見》屬于一個宏觀政策框架，更多的監管要求和操作細節需要未來的實施細則中加以明確。以附加資本要求為例，巴塞爾委員會對入選的G-SIBs按最終得分劃定了五級，不同等級對應不同的附加資本要求（從1%到3.5%不等），預計我國也會借鑒這種方式設定分級附加資本要求。

“從其它國家實施的國內系統重要性銀行（D-SIBs）監管要求看，一般情況下，D-SIBs的附加資本要求會比G-SIBs低，預計我國也會如此。”熊啟躍說，不過，即便如此，由于當前我國銀行業普遍資本緊缺，一旦入選系統重要性銀行，還是會加重銀行的資本補充壓力，特別是對部分股份行等中小銀行。

不過，央行相關負責人也表示，雖然系統重要性金融機構應當滿足更為嚴格的資本、杠桿率等監管要求，因此可能會面臨更高的合規成本，但從這些機構在金融體系所處地位來看，理應受到與其系統重要性程度相一致的監管。同時，央行會同相關部門在制定實施細則時將考慮我國金融機構實際情況，設置合理的監管要求與過渡期安排，避免短期內對金融機構造成沖擊。

此外，熊啟躍預計，借鑒國際監管辦法，未來我國也有可能研究出臺針對金融機構的逆周期資本緩沖相關政策，這無疑會對包括銀行等機構的資本充足情況提出更高要求。

關鍵點五：金融機構發生風險應先以自救為主

如果說對系統重要性金融機構設定額外監管要求，是為了約束其日常經營行為，那么設置特別處置機制則是以防萬一的應急方案，以確保系統重要性金融機構經營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，避免引發系統性風險。

特別處置機制重要包括恢復計劃和處置計劃。恢復計劃旨在確保在極端壓力情景下，金融機構能夠通過采取相關措施恢復正常經營。處置計劃旨在通過預先制定的處置方案（類似于“生前遺囑”），確保機構在陷入實質性財務困難或無法持續經營時，能夠得到快速有序處置，并在處置過程中維持關鍵業務和服務不中斷，避免引發系統性風險。

《指導意見》提出，央行牽頭銀保監會、證監會及財政部等其他相關單位組建危機管理小組，負責建立系統重要性金融機構的特別處置機制，推動恢復和處置計劃的制定，開展可處置性評估，系統重要性金融機構發生兼并、收購、重組等重大變化的，危機管理小組要及時評估其可處置性的變化情況。一旦系統重要性金融機構發生重大風險，經批準，由央行會同相關部門成立風險處置工作小組，進行應對和處置。

此外，值得注意的是，特別處置機制最重要的原則是要求金融機構發生重大風險時，以自救為主，盡量避免最終由納稅人“買單”。《指導意見》就明確，依據恢復和處置計劃，在處置資金使用順序上，首先使用金融機構自有資產或市場化渠道籌集資金開展自救；上述措施不能化解風險的，相應行業保障基金可以依法提供流動性支持或救助；如上述措施均無法化解風險，在可能引發系統性風險、危及金融體系穩定時，系統重要性金融機構可以向央行申請有前置條件的、應急性流動性支持或救助，必要時，由央行會同有關部門審核并按程序報批后實施。

不過，亦有分析人士表示，除了對系統重要性金融機構制定特別處置機制外，我國的金融機構處置法律框架也亟待完善。以銀行處置為例，現行的法律法規只是明確了央行牽頭處置系統性金融風險、銀保監會決定接管、存款保險基金管理機構擔任接管組織等職責，但未對接管的條件、時間、程序、方法、法律后果等問題作出具體規定。此外，處置工具也有待完善，對于以資本工具以外的債務工具進行減記或轉股等處置權力和工具，缺乏明確的法律依舊。

（孫璐璐 券商中國）