張敬偉：用“PPP基本法”消除民資的觀望情緒

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◎張敬偉

4月21日，李克強總理主持召開的國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，提出用制度創新激發民間投資活力。該法規被認為是推進公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）的基本法。

政府舉債搞基礎設施建設的時代已經過去了，公共財政也無足夠的容量和能力去投資，怎么辦？PPP模式是很好的選擇，西方市場經濟成熟的國家早就在做，中國“拿來主義”顯然是合適的。正因為如此，十八屆三中全會以來，很多政府部門的文件中都明確了要發展PPP模式。

但長期以來，囿于一些政策性限制，一方面基礎建設工程存在政府主導的慣性，另一方面民間資本也有疑慮。其中的關鍵所在，便是這種合作模式缺乏有效的制度化合作基礎，以及權利與義務分割清晰的契約精神。簡言之，若無合作共贏的基礎，PPP模式只能流于紙面上，而不能變成現實的合作行動。

如今，宏觀經濟形勢給決策層高效推進PPP模式提供了現實可行性。一是地方債規模高企，各地面臨著削減地方債規模的迫切任務。而決策層也將控制債務規模納入對地方政府的政績考核中。與此配套的是，地方紊亂的融資平臺被清理，各地舉債發展的慣性被斬斷。

二是樓市依然處于疲弱態勢，尤其是二線以下城市，各地土地財政收入大幅減少，用以償還地方債的財源通道日益逼仄。

三是中央和地方財政也在下降。據統計，2014年全國財政收入同比增長8.6%，創23年來新低。而截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務達20.70萬億元。

在此形勢下，靠政府融資和公共財政進行基礎設施建設，顯然是有心無力。但是為了穩增長，貨幣政策和財政政策的“雙寬松”又是必要的手段。近期的大幅降準和之前的“3·30”樓市新政、地方債置換計劃，都是為了達到一個目的：增加資本流動性，讓寬裕資金進入良性的投資領域，而不是涌向過剩產業。

PPP模式涉及的主要是基礎設施和公用事業。這些基建項目，既是公共事業也是民心工程，社會資本參與其中，自然能夠釋放出多種改革紅利。如給政府減壓，促政府職能轉變，充分發揮社會資本效應等，既盤活了資本總盤子，也彰顯了社會資本的社會責任意識。

不過，PPP模式是好，但也要避免叫好不叫座的尷尬。據民生證券統計，目前省市級地方政府共推出總額約2萬億元的PPP項目，其中有9000億元的項目公布了具體的投資額。到目前為止，簽約的項目約為3350億元，約占總額的1/6。未簽約項目主要為交通設施、社會事業、水利工程、污水處理和垃圾處理等。

這意味著，社會資本還在觀望，尤其對于那些多年來被視為攸關社會和民生“里子”的工程項目，PPP模式進展不大。究其原因，說白了還是這些工程能夠帶給社會資本的效益不確定。因此，社會資本消極觀望是可以理解的，畢竟沒有不重視收益的投資。

如今，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確了PPP模式的基本原則和程序，即社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府付費獲得投資回報；政府部門負責監管基礎設施和公共服務的價格和質量。

這一辦法將政府部門和社會資本的責權利厘清了，讓社會資本沒有了后顧之憂，而且有利可圖，自然能夠激活其參與PPP模式的熱情。

但是，好辦法還需要有好的執行力。PPP模式除了政府和社會資本“甲方乙方”的契約關系，還應引入最廣泛的社會監督，合作項目要做到全流程的公開透明和風險監控。這樣，既可保證相關部門恪守中道嚴格履約，確保社會資本投資權益；同時也能減少社會資本投資乏力導致所投基礎設施資金鏈斷和工程爛尾的風險。

總之，PPP模式不是宏觀經濟增速放緩和市場流動性匱乏的應急之舉，而是中國投融資體制的創新改革，必須通過制度化實現PPP模式的常態性和可持續性。