預算法修訂瞄準地方“錢袋子”對違規加大處罰力度

每經編輯｜每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

預算法大修面臨最后沖刺。在本周十二屆全國人大常委會進行分組審議時，與會委員強調，預算法關系管好“錢袋子”的問題。

這一問題直接通過地方發債自主權體現，《每日經濟新聞》記者在閱讀完預算法四審稿后發現，如果四審稿最終通過，地方對“錢袋子”的支配自由度將大大受限；相比現行法律，四審稿中對地方違規執行預算的做法界定十分清晰和細化，處罰較現行法律更嚴，且還要嚴于三審稿。

財政部財科所所長賈康曾向記者表示，財政在具體管理表現形式上的預算收支，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場、中央和地方、公共權力體系和公民這三大基本的經濟社會關系，要使政府既不越位又不缺位。

地方財政自由度嚴格受限

四審稿中將 “強化預算約束”補充入立法宗旨，對全口徑預算的界定和管理更嚴謹。對“一般公共預算”、“政府性基金預算”、“國有資本經營預算”以及“社會保險基金預算”四本賬，四審稿明確規定編制原則，要求后三者與一般公共預算互相銜接。

這和以往有何區別？社科院財經戰略研究院院長高培勇曾向 《每日經濟新聞》記者詳細剖析過這一問題：公共財政預算這類收支有統一的制度規范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統籌使用。故而屬于規范程度最高的政府預算。

“基金收支預算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現實中被視作相關部門的 ‘私房錢’。其收支的運作，既不需通過各級人民代表大會的批準程序，也不可能在各級政府層面做統籌安排。”高培勇說，充其量只能算作“備案”性的審議。

社會保險基金預算也類似，他說，至于國有資本經營預算，一方面，進入預算視野的范圍仍限于部分國有企業，而且上交預算的國有企業利潤比例遠低于國際通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業內部封閉運行。

按照2013年的預算數字計算，在包括上述所有四類預算收支的盤子中，公共財政預算收支所占的比重，僅為65%左右。其余的三類預算收支所占比重數字加總，有35%左右。這意味著，當前我國的政府收支規模，真正納入“全口徑預算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重不足七成。

預算法四審稿顯然已經厘清了這一問題，其中明確規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，并且要求政府的支出必須以已經批準的預算為依據，沒依據的不得支出。

地方調整預算審批更嚴

除明確要打造 “全口徑預算體制”外，《每日經濟新聞》記者還發現，在預算執行中，往往會發生很大變數，需要對預算進行調整，而在這個過程中，以往法律規定較為模糊。

現在，四審稿彌補了這塊空白，其第六十八條明確，在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須做出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。該部分在現行法律中從未涉及，屬于新增加部分。

財稅專家李文海告訴 《每日經濟新聞》記者，四審稿顯然更符合目前國家治理的改進方向，給地方自由調整戴上了“緊箍咒”。

預算調整方案的審批力度也更加嚴格，較以往增加一道初審外，還嚴格規定方案初審必須在30日前報本級人大常委會。

此外，現行法律規定：不同預算科目間的預算資金需要調劑使用的，必須按照國務院財政部門規定報經批準。而四審稿中則表述為“嚴格控制不同預算科目預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，必須按照國務院財政部門規定辦理。

李文海說，這不屬于增加部分而屬于強化部分，但意圖很明顯，就是把政府的財政行使權嚴格框定在預算范疇內，保證預算的權威性。“人大批準的預算，不只是錢的總額，更關鍵就在于錢的流向，而如果調劑使用頻頻，那預算的意義就大打折扣了。”

違規執行預算將加大懲戒

預算法草案四審稿大篇幅細化決算審查重點，并且越來越具體。

四審稿明確各級人大重點審查內容十二項，這與三審稿項數一致，但第二項中三審稿僅提到審查支出政策實施情況和重點支出的使用情況，四審稿加列“重大項目資金的使用及績效情況”。

第七項中，三審稿表述為：經批準舉借債務的規模、結構、使用等情況。四審稿在此基礎上，增加的一個審查重點是“償還”。第十項中，三審稿規定的審查重點是超收收入安排情況，四審稿在這句話后增添“預算穩定調節基金的規模和使用情況”。

李文海分析說，從現行法律到三審稿，再至四審稿，可以看出國家對政府財政績效的要求越來越趨嚴格，這體現在職能履行效率是否高和資金使用是否透明公開。

違規執行預算會怎樣？答案是受到懲戒，而且力度不斷升級。各級政府負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員將被追責。

四審稿第九十二條提到各級政府出現“未按照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的”等六項行為之一，將對相關責任人追究行政責任。

第九十三條各級政府出現 “違反法律、行政法規的規定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的”等六項行為之一相關責任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。

第九十四條明確，各級政府、各部門、各單位違反本法規定舉借債務或者為他人債務提供擔保等行為出現，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

李文海說，這就將地方主政者的官帽子與其對預算尊重和嚴謹執行直接掛鉤，可預見，大規模舉債，私設小金庫的情況會大幅減少。