國務院定調城鎮化：城市群以中小城市為重點

每經記者 金微 發自北京

在日前（6月26日）召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史受國務院委托，向全國人大常委會報作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告提出推動城鎮化轉型以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態。針對“以城市群為主體形態”，報告提到要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬在接受《每日經濟新聞》采訪表示，現在三大建城市群占了18%的人口，未來還可能發展出新的城市群如長江中下游城市群，新的城市群不會有如此承載力但也會有較高承載力，“未來城市群會承載50%的人口，但城市群與其他城市不排斥，而是一個相互包容互相補充的概念。”

城市群或將承載50%人口

2012年，我國城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。報告稱，城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

盡管全國城鎮化會議的召開時間一再推遲，但此前多方消息稱，城市群作為城鎮化的重要載體這一方向已基本確定，城鎮化目標除了建設世界級城市群，全面提升京津冀、長三角、珠三角這三個國家級城市群外，還將培育壯大17區域性城市群，并寫入《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》（以下簡稱《規劃》，以為新型城鎮化提供了發展思路。

正是城市群概念的影響下，國內多個大中城市 “抱團”申請成為國家級城市群，其中就包括長江中游城市集群和西部地區的成渝城市群。

國務院城鎮化報告并沒有具體城市群概念，只是提到“優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來，促進各類城市功能互補、協調發展。在發揮中心城市輻射帶動作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。”

對于報告提到的“以城市群為主體形態”，報告稱要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

易鵬在接受采訪時說，中國未來城鎮化率要達到70%也就意味著城鎮人口有10億，靠20個城市群肯定裝不下，“中國國土面積遼闊，不可能把所有雞蛋放在一個籃子，中國會有大中小城市的合理布局。之所以提城市群，因為城市群本身就含有大中小城市，如長三角既有上海，也有南京杭州市還有小城市等，他們要通過交通網絡和信息網絡聯合起來。”

易鵬說，現在三大建城市群占了18%的人口，未來還可能發展出新的城市群如長江中下游城市群，新的城市群不會有如此承載力但也會有較高承載力，“未來城市群會承載50%的人口，但城市群與其他城市不排斥，而是一個相互包容互相補充的概念。”

報告也重點提到我國城鎮化質量不高的問題，其中之一就是城市群布局不盡合理，城市群內部分工協作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇；中小城市集聚產業和人口功能不足，潛力沒有得到充分發揮；小城鎮數量多、規模小、服務功能弱。

易鵬認為，城市群是規劃的一種形態，但能否做到更多還是靠市場的力量，靠產業和人力，靠城市發展自身的選擇，但政府也需要做規劃和引導，如基礎設施一體化等。

大中小城市城鎮化路徑明確

至于未來城鎮化如何發展？報告首先指出，城鎮化要以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，促進產業發展、就業轉移和人口集聚相統一。

具體到“以人口城鎮化為核心”，就是要有序推進農業轉移人口市民化，不斷提升城鎮居民生活品質。為此，城鎮化的重點之一就是有序推進農業轉移人口市民化。

報告首次明確各類城市城鎮化路徑：全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。"

另外，報告還提出，要增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環境對人口集聚的支撐作用，提升城市可持續發展能力，營造有利于城鎮化健康發展的制度環境，以改革的紅利釋放發展的潛力。

目前，部分地區將城鎮化作為刺激投資、拉動經濟的手段，片面追求城鎮化率，并由此出現了政府大規模舉債的“造城運動”，帶來系列的社會問題。

報告關注到 “土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮用地粗放低效”等問題，一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過多，建成區人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。報告多次強調，“牢牢守住18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。”“實施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度”。

不少學者提到城鎮化是經濟發展的結果，不能超越發展水平和發展階段拔苗助長。

易鵬說，城鎮化政策是以人的城鎮化為核心，不是房地產化或大躍進，“但城鎮化會自然釋放投資，如軌道交通、保障房建設和棚戶區的改造，這些投資是自然而然的，城鎮化需要市場發展和政府引導結合起來，城鎮化要以解決制度改革為重點，以人的城鎮化為核心。”

報告最后也提到，促進城鎮化健康發展，需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。創新和完善人口服務和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。