誰該優先成為國家中心城市

每經記者｜淡忠奎    每經編輯｜楊歡

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“科技、產業最后會回歸到大城市、中心城市，這改變不了。大的方面來說是聚集的，（向）大的空間特定的中心城市，小的方面是分散的，多中心、網絡化的結構。”

12月12日，主題為“中國式現代化與城市發展”的中國城市百人論壇2023冬季論壇上，北京大學首都發展研究院院長、教授李國平分享了關于中心城市和城市群發展的最新觀察和思考。

在他看來，我國是城市人口很多、城市首位度很低的國家，因此大城市規模還將繼續擴大。要充分認識到中心城市和城市群是承載人口和經濟功能的主要空間載體，建議當前不要限制或控制包括超大城市在內的大城市發展。為避免出現大城市病，要強化多中心網絡化和交通導向型的發展。

與此同時，目前國家中心城市格局并不特別合理。中國經濟原來的“東快西慢”、東西差距問題已經逐漸變成南北差距加大問題，從這一維度考慮，應當將東北地區沈陽、西北地區烏魯木齊以及山東半島城市群的青島等納入國家中心城市考量。

以下是李國平現場演講實錄，內容有刪減：

如何認識中心城市與城市群，它實際有非常重要的區域尺度，我們說全球的中心城市、國家中心城市、區域中心城市等等，在特定的空間尺度里它是最高等級的城市，如果往前推，它是作為中心地理論的中心地，是在特定區域空間尺度上的最頂層的城市。

中心城市的大小是由它職能發揮時所波及空間影響程度大小和成績所確定的，在這樣的過程中，因為中心城市是空間尺度上城鎮體系里最高等級的城市，它有規模優勢，有結構優勢，也有行政的勢能優勢，也就是它往往是大的行政體的中心。

城市處于中心地位，這樣能帶來很多好處：資本、技術、人才和勞動力的聚集。這樣的城市會有一定的增長，即使在別的地方不成的過程中它還能成。比如日本連續的人口減少，東京是最后一個進入減少狀態的（城市），這樣功能進行聚集，使得城市功能進行集合。

科技、產業最后會回歸到大城市、中心城市，這改變不了。大的方面來說是聚集的，（向）大的空間特定的中心城市（聚集），小的方面是分散的，（分為）多中心、網絡化的結構。1950年全國超大城市1000萬人口的只有2個，2018年是33個，預計到2030年會有43個，也可能還有更多。

不要限制超大城市發展

我國大城市規模及其未來的態勢，我的觀點只是一家之言，我國城市并不過大，這是一個判斷。大城市占比將持續增加，增加以后會有經濟等各方面好的方面，也有很多問題，比如大城市病。我們怎樣在大城市發展過程中，怎么樣解決大城市病問題就非常關鍵了。

聯合國經濟和社會事務部統計，1980年我國城市化率僅為19.4%，大城市人口占城市人口比重為21.88%，之后我國城市化水平逐年提升，到去年達到65%。

這個過程中，我國超大城市也在增長，占比也增加了，第七次人口普查，我國超大城市已經到了7個，特大城市14個，合計起來有2.1億人口，占我國城市人口的23.4%。

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可以預期在未來20-30年內，我們城市化水平將達到80%以上。原有的老牌資本主義國家城市化率并不是很高，越是新型的后發發達國家城市化率是非常高的。年輕人，你把他放到鄉下生活他不會去了。原來的社會制度情況下，交通不太方便的情況下會形成一個個聚落，逐漸發展起來，在各種發展體系里，人類會更加向中心聚集。所以，未來城市化水平不僅是80%，說不準85%或者更高完全有可能。

為什么我們說規模并不大？和世界主要國家相比，我們大城市人口占比遠低于美國和日本。對比世界主要大城市，無論是規模還是單體都不大。考慮到我國是城市人口多，城市首位度低的國家，因此大城市規模（將）繼續擴大。大城市發展我們擋不住，最大可能會出現“大城市病”的問題，這時候有必要在大城市內部建立多中心、網絡化的空間結構。

一是充分認識到中心城市和城市群是承載人口和經濟功能的主要空間載體，建議當前不要限制或控制包括超大城市在內的大城市發展。

我們很多城市問題可以通過技術、經濟手段（消除），不是說不讓城市長了。這個過程中還有人口綜合減少，很多城市規模是在縮小的。我們現在很多政策，包括用地指標上一定要相互掛鉤，避免在大城市的年輕人買不起房等社會壓力巨大時，而衍生出來的社會問題。

二是在發展大城市特別是超大特大城市時，為避免出現大城市病，要強化多中心網絡化和交通導向型的發展。變單中心結構為多中心結構，網絡化結構，促進交通導向的城市發展模式。我們為了避免集中，要實現規模經濟，但是分散型的規模經濟，而不是限制規模。

誰該優先成為“國中”

國家中心城市前些年說得比較多，近些年說得相對比較少了。總體上，我們國家中心城市批復或文件里說到的，包括北京、上海、天津、廣州、武漢、鄭州、西安、重慶、成都。

我們發現東北一個都沒有，東北這些年的政策面臨逐漸變成商品糧基地、保護濕地了，當地還有1億人口，東北問題其實還是蠻大的。這個過程中，城市要怎么樣發展，大家可能歸咎于氣候冷，其實遼寧氣候蠻好的，資源也非常不錯。

國家中心城市格局目前不是特別合理的。這個過程中，哪些城市應該優先成為國家中心城市？從優化城鎮體系來說，目前的9個國家中心城市并不能輻射到東北，東北還是需要有一個國家中心城市。

考慮到新疆在“一帶一路”和向西開放中的地位，以及優化城鎮體系格局，也應該考慮將烏魯木齊明確為國家中心城市。還有山東半島，原來叫東快西慢，東西差距問題，現在逐漸變成南北差距的問題，北方經濟和南方落差非常大。這個過程中，山東半島尤其青島也可能作為中心城市來考慮，還有東北沈陽，西北的烏魯木齊。

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從我國城市群的發展來看，現在還是過大過泛，好像地圖上看到一個區域有一些城市，用筆一勾就是一個群。還有人提出在邊境地區圍繞南部山區畫一個都市群帶，絕對是不可能的，因為地形條件，它不是橫著走的，只能縱著走，邊界也打不通路。地圖上看著似乎勾起來了，實際人走不過去，動物更走不過去，所以沒有聯系，所以不能泛化“都是群”。

我們可以根據人口經濟承載力把城市群作一些分類。珠三角、長三角是屬于相對高水平的；較高水平的是京津冀、成渝和山東半島；中等的長江中游，因為它太大，內部聯系比較（弱），還有中原城市群；較低水平更多，大部分是更低水平的。很多地區，尤其人口密度特別低的地方甚至都不是一個城市，完全是孤立的城市，而不是群。

此外，我國城市群的人口和經濟承載力還存在總體偏低、內部發展不平衡、提升動力不足，資源配置能力不高等一些突出問題。因此。在提升我國城市群人口和經濟承載力方面，要把握規律，一定不能拔苗助長，要處理城市群內部中心城市，都市圈以及城市群、區域之間的關系。

還要客觀看待我國城市群，要強調大多數沒有達到高水平城市群的標準，都是培育和建設中的城市群，處于不同培育發展水平的城市群，應該根據各類型的城市群存在主要問題及差異化目標進行分類施策。