上千個縣城人口流失，如何走差異化發展之路？

每經記者｜梁宏亮    每經實習記者｜溫雅蘭    每經編輯｜劉艷美

圖片來源：新華社

都市圈和城市群，是近年來熱度很高的話題。

人口和經濟在近十年來不斷向中心城市集中，中國的“大城強城”們，在過去十年正變得更大更強。

轟轟烈烈的城市化進程中，縣城是否應該都發展成為“大城強城”？

新一輪區域發展進程之下，縣城是否只能在夾縫中生存？

其實不是。

“當我們認清現實，轉變觀點后，縣城的發展將是一條康莊大道。”上海海事大學經濟管理學院副教授李杰偉在“數據看城市格局暨《強城時代》（城市發展報告第1輯）新書發布會”上給出判斷。

根據李杰偉的統計，在1870個有數據的縣城里，有1196個縣城在2010至2020年間人口在減少。那么，對于這些人口流失的縣城來說，又有哪些不同的發展之道？

四類縣城：各有各的發展方向

2022年，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》發布，第一次明確提出引導縣城分類發展的方向。

據李杰偉介紹，基于自然氣候、位置交通等因素造成的差異，縣城大致可以分為四類：大城市周邊縣城、專業功能縣城、保障型縣城和人口流失縣城。

大城市周邊縣城，一般距離大城市比較近，融入都市圈比較容易，各種產業都能發展起來。例如昆山，電子制造業、旅游業、農業都很發達。作為一個緊挨著都市圈的縣級市，昆山的GDP水平即使放到直轄市和地級市的排名中，也能位居上游。

“這類縣城放到國際上也好、放到中國也好，都已經是妥妥的‘大城強城’了。它實際上是與大城市連片發展的，以都市圈的概念來看，這類縣城其實是都市圈的一部分。”李杰偉說。

專業功能縣城則走的是另一條道路。在這些縣城里產業相對而言比較“專”，由此形成發達的產業集群。其中最典型的是金華的三個縣——“小商品城”義烏、“影視城”東陽和以小五金聞名的永康。

“在這種縣城里，會經常聽到這種話——這扇門，是我親戚家產的，那扇窗戶，是我朋友家產的。”李杰偉說，此類縣城即使沒有制造業的支撐，也能憑借特色農業、木材加工、旅游等專業的產業集群，帶動縣城發展，走向百強縣前列。

第三類縣城——保障型縣城，包括農產品主產區縣城、生態功能縣城、資源型縣城和邊境縣城等。假如縣城在距離和產業特色上都不具有優勢，那么想在經濟上發展起來就很困難。

不過，李杰偉認為，這些縣城的發展也并非沒有希望：“假如縣城人口逐步減少、人均資源占有量增加，再配上土地改革，實際上縣城的宜居度可以達到很高水平。”

最后一類則是人口流出縣城。“雖然前幾類縣城的人口或多或少都有流出的情況，但人口流出縣城經濟和人口承載力相對較弱，因此人口流失情況相對比較嚴重。”李杰偉說。

人口流失：上千縣城面臨的挑戰

從2000年、2010年、2020年三次人口普查數據來看，在距離大城市或者中心城市50公里或者100公里范圍內，人口流入的縣城居多；在100公里到300公里之間人口流入和流出的縣城是勢均力敵的；距離大城市300公里之后基本上人口減少的情況居多。

根據李杰偉及其團隊的統計，2010年至2020年間，人口增長超過13萬的縣城有36個，人口增長3-13萬的縣城有169個。

其中，增長超過13萬的縣城大部分為“大城市周邊縣城”，還有一部分為“專業功能縣城”。李杰偉和他的團隊研究表明，距離大城市近的縣城人口流入不一定多，但是人口流入多的縣城大多分布在大城市和大港口附近。“甚至我們發現，其實這其中很多縣城就是都市圈的概念，應該屬于‘大城強城’的一部分。”

從距離上來看，人口增長3-13萬的縣城到城市群核心城市的距離大部分在300公里之內。“龍里縣距離貴陽市不到40公里，依托于地理位置優勢以及貴陽市便捷的交通網絡，已經發展成為西南地區快遞物流集散中心。而以農業為主的賀蘭縣，距離銀川20公里左右，依托銀川的交通物流，如今上海人民也吃到了賀蘭的高原蔬菜。”李杰偉舉例說。

而剩下1582個縣城的人口在十年間增加不足三萬，甚至處于減少狀態。

“如果我們把所有人口減少的縣城都在地圖上描繪出來，就會看到一條連綿的人口流出帶。這條人口流出帶由1196個縣城組成。有數據的縣城是1870個縣城，有1196個縣城人口在過去十年人口在減少。”

人口流失較多，即人口減少超過3萬的縣城共有619個。這些縣城主要是農業區和老工業區，在某一發展階段他們的經濟比較好，人口規模也比較大，但現在產業發展動力不足，無法支撐起原先的人口規模，其中主要分布在東北平原、關中平原以及川蜀等地區。

李杰偉提醒，對于這樣的縣城，我們要密切監測人口和經濟，尤其是做擴張性規劃的時候要非常謹慎。

“這些縣城往往有一定的產業基礎，擁有不錯的交通和地理條件，產業和人口維持在一定水平上，人們過得其實是可以比較富裕的。這種情況下要避免進行擴張性的規劃，背上沉重的債務，這對未來的發展是非常不利的。”他說。

解決之道：走差異化發展道路

在李杰偉看來，中國縣城的發展與“大城強城”的發展是有機統一體，需要在經濟和人口空間布局大框架下進行思考，同時根據縣城的地理位置、資源稟賦和產業的差異，因地制宜，實施差異化發展。

“以人為核心的城鎮化需要走差異化發展的道路，基于區位和產業進行分工，更多地人均方面的指標而不是總體方面的指標。關注宜居、便捷、可持續和公共服務的均等化。”

那么，“人口流入縣城”和“人口流出縣城”，如何實施差異化的改革？

人口流入多的縣城，可以通過增強人口、公共服務和環境承載力，來使之適應常住人口增長的趨勢。同時也可以促進外來人口市民化、推進都市圈和城市群一體化，為附近縣城融入創造條件。

而對于人口流出量較大的縣城來說，必須首先更新治理觀念。在農業用地面積、自然資源總量一定的情況下，人口的流出有利于人均收入的提高，要加強人均指標而非總體指標的考核，對于留在當地的人而言，通過土地制度改革，實現農業規模化、現代化的經營，保障基本公共服務，適度在中心城區集中供給。

據李杰偉觀察，“合村并居”現象已經開始發生，未來越來越多的鄉鎮可能會合并。“我們認為，這樣實際上可以降低行政管理成本，提高公共服務的質量。”他說，“我們要加強公共服務最優地理范圍的研究，保障各方面的利益。我們期望縣城與‘大城強城’能夠在集聚中走向平衡，在發展中促進相對平衡。”