1.問：請介紹一下《意見》出臺的背景和重要意義？
答：上市公司獨立董事制度是中國特色現代企業制度的重要組成部分，也是資本市場基礎制度的重要內容。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各有關方面認真貫徹落實黨中央決策部署，穩步推進資本市場改革開放，上市公司質量得以持續提升，在國民經濟發展中的作用日益凸顯。獨立董事制度作為上市公司治理結構的重要一環，在促進公司規范運作、保護中小投資者合法權益，推動資本市場健康穩定發展等方面發揮了積極作用。但隨著全面深化資本市場改革向縱深推進，獨立董事定位不清晰、責權利不對等、監督手段不夠、履職保障不足等制度性問題亟待解決，已不能滿足資本市場高質量發展的內在要求。
經黨中央、國務院同意，國務院辦公廳印發《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出臺，充分體現了黨中央、國務院對建立健全中國特色現代企業制度和中國特色現代資本市場的高度重視，是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現。《意見》在肯定獨立董事制度的背景、作用和重要意義的基礎上，針對獨立董事制度存在的突出問題，從獨立董事的地位、作用、選擇、管理、監督等方面作出制度性規范，使獨立董事監督事項更聚焦、職能更優化、履職保障更充分、責權利更匹配、監督更有力，對充分發揮獨立董事作用、大力提高上市公司質量、加快建設規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場具有極其重要的作用。
2.問：請介紹一下《意見》的總體思路和內容框架？
答：《意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，推動形成更加科學的獨立董事制度體系，促進獨立董事發揮應有作用。改革堅持基本定位，將獨立董事制度作為上市公司治理重要制度安排，更加有效發揮獨立董事的決策、監督、咨詢作用；堅持立足國情，體現中國特色和資本市場發展階段特征，構建符合我國國情的上市公司獨立董事制度體系；堅持系統觀念，平衡好企業各治理主體的關系，把握好制度供給和市場培育的協同，做好立法、執法、司法各環節銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性；堅持問題導向，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，確保獨立董事發揮應有作用。
按照上述思路，《意見》分為三個部分。第一部分是總體要求，明確獨立董事制度改革的指導思想、基本原則和主要目標，提出要通過改革，加快形成更加科學的上市公司獨立董事制度體系，推動獨立董事權責更加匹配、職能更加優化、監督更加有力、選任管理更加科學，更好發揮上市公司獨立董事在完善中國特色現代企業制度、健全企業監督體系、推動資本市場健康穩定發展方面的重要作用。第二部分為主要任務，從明確獨立董事職責定位、優化獨立董事履職方式、強化獨立董事任職管理、改善獨立董事選任制度、加強獨立董事履職保障、嚴格獨立董事履職情況監督管理、健全獨立董事責任約束機制、完善協同高效的內外部監督體系等八個方面提出獨立董事制度改革的措施，切實解決制約獨立董事發揮作用的突出問題，強化獨立董事監督效能，促進獨立董事發揮應有作用。第三部分為組織實施，提出要加強黨的領導、完善制度供給、強化宣傳引導，要求各相關地區、部門和單位切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，確保各項任務落到實處。
3.問：《意見》對獨立董事職責方面做了哪些重要調整？
答：清晰的職責定位是獨立董事充分發揮作用的前提。長期以來，各方對獨立董事的角色定位以及應當監督的重點存在模糊認識，獨立董事職責范圍不聚焦、不系統。這導致獨立董事對自己承擔的核心職責不甚清楚，在其應當監督的關鍵領域發揮的作用不夠，同時獨立董事的身份特點也決定了其不足以承擔過多職責，“蜻蜓點水”式的履職效果不佳。
《意見》按照實事求是的原則，對獨立董事的職責定位既全面概括、又重點聚焦，明確獨立董事要履行好董事職責，在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業咨詢作用，其中監督作用是上市公司獨立董事制度的核心目標。考慮到財務造假、大股東利用關聯交易損害上市公司利益仍是我國資本市場的突出問題，而獨立董事可以憑借獨立性、專業性優勢在利益沖突事項上保持客觀中立，為了更好發揮其在關鍵領域的監督作用，在借鑒國際最佳實踐、結合中國特色和資本市場發展階段特征的基礎上，將獨立董事的監督重點聚焦在公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項上，強化獨立董事對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等關鍵領域的監督作用，促使董事會決策符合公司整體利益，尤其保護中小股東合法權益。
4.問：《意見》在獨立董事的選聘管理方面有哪些創新舉措？
答：獨立性是獨立董事的顯著特征和最基本任職要求。但目前對獨立董事任職條件和資格認定的監督管理存在短板，在我國上市公司大股東股權集中、中小股東參與公司治理發揮作用不充分的背景下，存在獨立董事素質良莠不齊、“人情董事”的情況。從公司治理的實踐來看，保持獨立性的關鍵在于能夠獨立履職，讓獨立董事與大股東和管理層“完全絕緣”“超然獨立”是不現實的。《意見》著眼于提升獨立董事獨立履職的能力，提出要完善獨立董事的任職條件、提名選舉、持續管理等各環節制度。在獨立性條件方面，完善獨立董事任職條件，建立獨立董事資格認定制度，強調獨立董事不得與上市公司及其主要股東、實際控制人存在利害關系。在提名選聘方面，要求提名委員會對獨立董事的任職資格進行審查，推行累積投票制選舉獨立董事，推動中小股東積極行權。在持續管理方面，建立獨立性的定期測試和披露機制，保證其能夠持續獨立履職。制定獨立董事職業道德規范，倡導獨立董事塑造良好職業形象，探索建立獨立董事信息庫，鼓勵具有豐富的行業經驗、企業經營管理經驗和財務會計、金融、法律等業務專長，在所從事的領域內有較高聲譽的人士擔任獨立董事，拓寬優秀獨立董事來源。同時，證券監督管理機構和證券交易所加強對獨立董事任職和選任的監督管理，國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監督。
5.問：《意見》在優化獨立董事履職方式方面有什么重要安排？
答：履職方式是有效落實獨立董事職責的關鍵。獨立董事發揮作用的關鍵是其外部的獨立身份，但這種身份特點導致獨立董事在公司內部缺乏抓手，履職沒有組織機構支撐，往往陷入“單打獨斗”的困境。由于目前獨立董事缺乏有效的前置把關手段，在獨立董事不占多數的董事會結構中，獨立董事即使有異議也不能左右最終的決策結果，不利于提前防范資本市場關鍵領域的風險。為此，《意見》增加獨立董事區別于其他董事的履職手段，促進獨立董事個人履職向依托組織履職的轉變，進一步強化監督力度。一方面，搭建獨立董事有效履職平臺，完善獨立董事占多數的董事會審計、提名、薪酬等專門委員會機制，建立全部由獨立董事參加的專門會議機制。另一方面，前移監督關口，財務會計報告及其披露等重大事項在董事會審議前應當由審計委員會事前認可，關聯交易等潛在重大利益沖突事項應當由獨立董事專門會議事前認可，強化關鍵領域監督力度。
6.問：《意見》在加強獨立董事履職保障方面有什么重要舉措？
答：履職保障對于促進獨立董事有效履職至關重要。獨立董事的外部身份特點決定了其不參與日常經營管理、信息不對稱、履職依賴于公司配合協助，要為獨立董事履職提供必要支持和條件，一定程度彌補獨立董事外部身份的局限。《意見》要求上市公司從組織、人員、資源、信息、經費等方面為獨立董事履職提供必要條件，確保獨立董事依法充分履職，強化對相關主體不配合、阻撓獨立董事履職的監督管理，支持保險公司開展符合上市公司需要的相關責任保險業務，降低獨立董事正常履職的風險。同時，通過完善獨立董事履職評價制度、建立聲譽激勵約束機制，推動實現正向激勵與反面警示并重，進一步激發獨立董事履職的積極性。
7.問：《意見》對獨立董事責任承擔方面有什么重要變化？
答：嚴格的監管與合理的責任配置，既是督促獨立董事勤勉盡責的重要手段，也是嚴肅市場紀律、守住風險底線的保障。責任過輕或過重都可能導致過罰不相當、“劣幣驅逐良幣”等問題。一方面，《意見》按照責權利相匹配的原則，兼顧獨立董事的董事地位和外部身份導致的信息不對稱、履職依賴公司配合等特點，明確獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的責任，在董事對公司董事會決議、信息披露負有法定責任的基礎上，推動針對性設置獨立董事的行政責任、民事責任認定標準。結合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、了解信息的途徑、為核驗信息采取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事責任的形式、比例和金額，實現法律效果和社會效果的有機統一。另一方面，《意見》要求壓實獨立董事履職責任，進一步規范獨立董事日常履職行為，從工作時間、工作記錄、兼職家數等方面規范獨立董事履職。證券監督管理機構、證券交易所通過現場檢查、非現場監管、自律管理等方式，加大對獨立董事履職的監管力度，督促獨立董事勤勉盡責。堅持“零容忍”打擊證券違法違規行為，加大對獨立董事不履職不盡責的責任追究力度，對獨立董事不勤勉履行法定職責、損害公司或者股東合法權益的，依法嚴肅追責。
8.問：請談談如何抓好《意見》的貫徹落實？
答：《意見》對組織實施進行了專門部署。一是要加強黨的領導。堅持黨對上市公司獨立董事制度改革工作的全面領導，確保正確政治方向。各相關地區、部門和單位要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，高度重視和支持上市公司獨立董事制度改革工作，明確職責分工和落實措施，確保各項任務落到實處。各相關地區、部門和單位要加強統籌協調銜接，形成工作合力，提升改革整體效果。二是要完善制度供給。推動修訂公司法等法律，制定上市公司監督管理條例，完善獨立董事相關規定。證券監督管理機構將按照改革意見要求制定《上市公司獨立董事管理辦法》，落實獨立董事的職責定位、選任管理、履職方式、履職保障、行政監管等制度措施；完善證券監督管理機構、證券交易所等配套規則，細化上市公司獨立董事制度各環節具體要求。國有資產監督管理機構加強對國有控股上市公司的監督管理，指導國有控股股東依法履行好職責，推動上市公司獨立董事更好發揮作用。財政部門和金融監督管理部門統籌完善金融機構獨立董事相關規則。三是要強化宣傳引導。各相關地區、部門和單位要做好宣傳工作，多渠道、多平臺加強對上市公司獨立董事制度改革重要意義的宣傳，增進認知認同、凝聚各方共識，營造良好的改革環境和崇法守信的市場環境。
回應市場五大關切
關切一：獨立董事的角色定位是什么？
盡管我國資本市場自2001年以來就已經引入獨立董事制度，但現有文件中并未對獨立董事的定位進行過專門表述，市場對獨立董事應該發揮怎樣的作用認識仍然較為模糊。
意見明確，獨立董事“在董事會中發揮參與決策、監督制衡、專業咨詢作用”，維護公司整體利益，尤其要關注中小股東的合法權益不受損害。
“這是首次在制度層面厘清獨立董事的角色定位。參與決策、監督制衡、專業咨詢，獨立董事在這三個方面的作用都要有，不能偏廢，核心是監督，還要結合上市公司的性質和特點有所側重。”證監會上市部有關負責人說。
關切二：獨立董事的職責范圍如何界定？
一直以來，市場上對于獨立董事的職責范圍有不同的理解。有的認為，獨立董事是公司外部人，職責很難做實；有的則認為，獨立董事應和其他董事一樣對公司的各類決策負責。
意見堅持實事求是的原則，將獨立董事的監督職責聚焦在公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項。管理辦法征求意見稿則專門列出了獨立董事的主要職責，并明確獨立董事要“對關聯交易、財務會計報告、董事及高級管理人員任免、薪酬等上市公司與其控股股東、實際控制人、董事、高級管理人員之間的潛在重大利益沖突事項進行監督”。
“管理辦法征求意見稿對此前要求獨立董事發表獨立意見的21類事項進行梳理，使得獨董的職責更加聚焦，邊界更加清晰。”證監會上市部有關負責人說。
關切三：如何保障獨立董事履職不再“單打獨斗”？
獨立董事發揮作用的關鍵是其外部的身份，但這種身份特點導致獨立董事在公司內部缺乏抓手，往往陷入“單打獨斗”的困境。
“而且，由于目前獨立董事普遍缺乏有效的前置把關手段，在他們不占多數的董事會結構中，獨董即便有異議也無法改變最終的決策結果。”北京大學法學院教授郭靂指出。
完善獨立董事占多數的董事會審計、提名、薪酬與考核等專門委員會機制，建立獨立董事專門會議機制，要求財務會計報告及其披露等重大事項應當由審計委員會事前認可，關聯交易等潛在重大利益沖突事項應當由獨立董事專門會議事前認可……此次改革專門增加了多項獨立董事區別于其他董事的履職手段，促進獨立董事由個人履職向依托組織履職的轉變，通過完善工作機制進一步強化監督力度。
關切四：獨立董事能否真正做到“獨立”？
獨立董事核心在于“獨立”。多年來，A股部分上市公司獨董不“獨”的問題受到市場詬病。
“在我國上市公司大股東股權集中、中小股東參與公司治理不積極的背景下，選擇機制不健全導致獨立董事素質良莠不齊，存在‘人情董事’的情況。”中國政法大學教授、中國法學會商法學研究會會長趙旭東說。
據介紹，此次改革從任職資格、提名選舉、人才來源等各環節完善制度設計，努力提升獨立董事的獨立履職能力。
在獨立性方面，強調獨立董事在身份關系上與上市公司及其主要股東、實際控制人沒有利害關系，在履職過程中不得受上市公司及其主要股東、實際控制人影響。
同時，建立獨立性定期測試機制，要求獨立董事每年對獨立性進行自查，董事會每年評估在任獨立董事獨立性情況，與年度報告同時披露，對不符合獨立性要求的獨立董事及時解聘，加強對獨立董事任職后獨立性的關注，確保其持續獨立履職。
關切五：上市公司財務造假，如何判定獨立董事責任？
近年來，一些上市公司財務造假的案例中，相關獨立董事也被追責，引起市場廣泛關注。那么，獨立董事的責任該如何判定？
“獨立董事與非獨立董事承擔共同而有區別的法律責任，既要堅持從嚴監管，盡快填補對獨立董事履職行為行政監管的法律空白，又要避免不合理地放大獨立董事履職風險。”證監會上市部有關負責人說。
該負責人說，意見明確，要結合獨立董事的主觀過錯、在決策過程中所起的作用、了解信息的途徑、為核驗信息采取的措施等情況綜合判斷，合理認定獨立董事承擔民事賠償責任的形式、比例和金額。按照這個原則，證監會發布的管理辦法征求意見稿對獨立董事的“責任認定考慮因素”和“不予處罰情形”都進行了詳細規定。
郭靂認為，結合2022年初最高法相關司法解釋以及諸如上海金融法院的有關案例，在本次國辦指導意見出臺后，預計獨立董事的法律責任問題在司法層面會進一步得到明確。
證監會上市部有關負責人表示，此次獨立董事制度改革使獨立董事監督事項更聚焦、職能更優化、履職保障更充分、責權利更匹配、監督更有力，有助于充分發揮獨立董事作用、大力提高上市公司質量，有助于加快建設規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。
