十年間26省份耕地減少，如何端牢中國“飯碗”？

每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美

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中國14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉。要滿足如此龐大的消費需求，每年的糧棉油糖菜播種面積大概穩定在23億-24億畝，如果按1.3的復種指數倒推計算，耕地必須保持在18億畝。

——這是今年3月，農業農村部部長唐仁健在全國兩會首場“部長通道”給出的推演，以此說明18億畝耕地是“底線”。

近段時間以來，糧食安全問題備受關注。地之不存，糧將焉附？

“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝中國糧。”“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。”反復強調背后，是耕地數量、用途與質量都面臨嚴峻挑戰。

數量：26個省份耕地在減少

我國國土調查十年進行一次，第二次全國國土調查（簡稱“二調”）以2009年12月31日為標準時點，“三調”的標準時點則是2019年12月31日。

去年8月，自然資源部公布全國“三調”數據，全國耕地19.18億畝，守住了18億畝耕地保護紅線。不過，自“二調”以來的10年間，全國耕地地類減少1.13億畝，年均減少面積還略有擴大。我國耕地數量減少趨勢持續多年，反映在人均耕地面積上也是遞減，“一調”為1.59畝/人，“二調”1.52畝/人，“三調”1.36畝/人，不到世界平均水平的40%。

最近半年，省、市、縣級的三調成果陸續公布，城叔對比了31個省份的耕地情況。

從上圖可以看到，2009到2019年十年時間，只有內蒙古、新疆、黑龍江、吉林、遼寧五個省份耕地面積在增加，其余26個省份的耕地面積都在減少。

從面積減少絕對值來看，四川最多，共減少2239萬畝，其次是山東，減少1809萬畝。隨著耕地面積減少，四川耕地面積占全國比重，也從全國第六下滑至全國第十，不及新疆、河北、安徽及云南。此外，廣西、貴州、山西、云南、浙江、河南六省耕地面積減少也都在1000萬畝以上。

當然，面積減少絕對值與各省份耕地基礎相關。如果論耕地減少比例，北京遙遙領先，相比2009年，北京2019年耕地面積減少58.8%，只有過去的四成。浙江、海南、福建耕地縮水比例也在30%以上。

此前， 2008年出臺的《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》（下稱《規劃綱要》），在“嚴格保護耕地”原則下，對2020年各省份“耕地保有量”進行了測算。2016年，又根據“二調”結果進行調整，對近五成省份的2020年耕地保有量指標進行調減。

城叔將“三調”與規劃數據進行比較，可以看到，耕地保護方面，只有10個省份超出保有量指標，完成了任務——包括東北地區的黑吉遼，西部地區的甘肅、內蒙古、寧夏、青海、西藏、新疆，以及中部地區的山西。

保護耕地，最重要的是保護永久基本農田，《規劃綱要》對此也劃定了面積。對比“三調”數據與規劃指標，城叔發現，有9個省份未達到劃定的基本農田保護面積指標。

比如廣西，“三調”耕地面積是4961萬畝，比調整后的耕地保有量指標少1585萬畝，距離規劃的基本農田保護面積指標也差520萬畝。同樣，浙江“三調”耕地面積為1936萬畝，劃定的永久基本農田保護面積2398萬畝，差了462萬畝。

相比之下，這十年來，31個省份的城鎮村及工礦用地都在增長，無一例外。

用途：440余個典型案例

2019年，第四屆石家莊市旅游產業發展大會選址靈壽縣舉行。靈壽縣有個故城村，因為是古中山國最后一座都城所在地，為了在旅發大會中展現文旅資源，準備新修“中山故都相關項目”。

據自然資源部介紹，項目占用故城村土地1500畝，其中2/3是永久基本農田。大會舉辦前兩個月，靈壽縣對其立案查處，將一些違法建筑拆除，復墾了5.94%的基本農田。

不過，這年6月底，當地媒體報道的項目建設近況顯示：占地939畝、東至大型灌溉渠的工程接近尾聲，“旅發大會前精彩亮相”。

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2020年9月，自然資源部公開通報，上述案件涉嫌非法占用農用地罪已移送公安機關追究刑事責任，對當事人拒不履行的其他行政處罰決定已申請法院強制執行。

這是自然資源部公開通報的第一起重大典型違法違規案件，從那以后，自然資源部對于違法亂占耕地的建設行為開啟了嚴厲打擊——2020年逐月通報，2021年兩個月通報一次，發現一起、處置一起、曝光一起。

城叔粗略統計，近一年多以來，對于耕地被占用作他途的典型案例，自然資源部就公開通報了440余例，約九成省份都存在嚴重的亂占耕地現象，占用永久基本農田建養殖場、加工廠、物流倉儲、住宅、酒店、綠化帶、高速公路養護站等等。

此前在一場新聞發布會中，自然資源部執法局局長崔瑛提到，亂占耕地建房問題由來已久，數量大，各種因素交織在一起，情況十分復雜。國家以2020年的7月3日為界，之前的占地行為分步整治、分類處置；之后的新增行為則嚴厲打擊，以“零容忍”態度堅決遏制。

國家要求，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”。不過，雖然我國多部法律法規都對耕地保護作出了明文規定，但目前還沒有專門的耕地保護法。不久前的5月6日，全國人大常委會公布2022年度立法工作計劃，耕地保護法才剛剛被列為預備審議項目。

質量：變薄、變瘦，“后天失調”

保證18億畝的數量，保證耕地都為農所用，還得保證土地優質。

世界上有四大片黑土，被稱為“耕地中的大熊貓”，有機質含量高，“抓把土能攥出油”。黑土在北半球有三片，我國除了東北三省，內蒙古的東四盟也是黑土地，是我國的重要糧倉。

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近年來，黑土退化的嚴峻問題見諸報端——耕層持續變薄，厚度不足20厘米的耕地約占一半；有機質含量較開墾之初大幅下降，甚至只有原來的一半。

不僅變薄、變瘦，黑土還存在盜挖現象。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會去年2月發布的調查結果顯示，黑龍江五常市地表下泥炭資源被非法采挖，已經形成包括承包、采挖、運輸、售賣等完整的黑色產業鏈；而且，不光是五常市，黑龍江其他地方也存在不同程度的采挖、倒賣，呈持續擴大趨勢。

黑土退化，是我國耕地質量“后天失調”問題的縮影。

據農業農村部數據，由于長期以來的高強度利用，耕地基礎地力呈下降態勢，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而糧食產量僅是2.2倍。與上世紀80年代相比，局部地區退化勢頭明顯，東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問題尤為突出。

有媒體報道，我國現存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區高水位線下的耕地還有8000多萬畝，屬于不穩定利用耕地，需要逐步退出。

有耕地需要退出，就需要后備耕地補齊。今年中央“一號文件”提出，積極挖掘潛力增加耕地，支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發為耕地。最新一輪全國耕地后備資源調查評價工作正在進行。

但情況不容樂觀。根據上一輪全國耕地后備資源調查評價，全國耕地后備資源也在減少，而且存在明顯的區域分布不均衡問題。浙江大學中國農村發展研究院院長錢文榮在接受媒體采訪時提到，耕地后備資源分布不均，導致在省域內實現占補平衡越來越難；與此同時，耕地后備資源大多數零散、破碎，推高了開發利用成本。