每經(jīng)熱評｜城市群、都市圈規(guī)劃接連出臺，有何深意？

每經(jīng)特約評論員 陳憲

20世紀(jì)80年代以來，區(qū)域一體化是最具活力的經(jīng)濟現(xiàn)象之一，也是當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展的一個重要特征。區(qū)域一體化，既發(fā)生在主權(quán)國家之間，也發(fā)生在主權(quán)國家內(nèi)部。在主權(quán)國家之間，自由貿(mào)易區(qū)（FTA）是最具代表性的一體化制度安排。在主權(quán)國家內(nèi)部，城市群、都市圈是區(qū)域一體化的平臺或樞紐。城市群、都市圈的形成，意味著它們已經(jīng)逐步取代單一型城市，成為國家或區(qū)域參與全球競爭與合作的空間地域單元。

2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，首次將城市群發(fā)展的課題提上議事日程，要求“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制”。“十三五”規(guī)劃提出建設(shè)19個城市群。2015年以來，在這19個城市群中，先后有京津冀、珠三角（粵港澳大灣區(qū)）、長三角和成渝四個城市群發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，先后由黨中央、國務(wù)院發(fā)布它們的發(fā)展規(guī)劃綱要。今年以來，國務(wù)院先后批復(fù)《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》和《北部灣城市群建設(shè)“十四五”實施方案》?？梢灶A(yù)期，后續(xù)還將有條件成熟的城市群出臺相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，?jīng)過一個時期的建設(shè)，亦將上升為區(qū)域發(fā)展的國家戰(zhàn)略。

2019年初，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這是中央政府第一個有關(guān)都市圈發(fā)展的重要文件，對區(qū)域一體化的集群形態(tài)和空間布局作了更加科學(xué)的具體闡述。2021年，國家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。2022年以來，國家發(fā)改委已批復(fù)《長株潭都市圈發(fā)展規(guī)劃》和《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》。據(jù)悉，國家發(fā)改委今年還將批復(fù)多個都市圈發(fā)展規(guī)劃。

《指導(dǎo)意見》分別定義城市群和都市圈，同時闡述了二者的關(guān)系：“城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”可見，城市群和都市圈存在空間范圍的差異，城市群內(nèi)部一般有兩個及以上都市圈，如長江中游城市群有武漢都市圈和長株潭都市圈。由于空間范圍的差異，二者的規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)各有側(cè)重；二者的交通連接方式不同。城市群以高鐵和城鐵為主，城市間一般兩小時以內(nèi)可達；都市圈則以地鐵（軌道交通）為主，即1小時通勤圈。區(qū)域一體化有著自身的演化邏輯，因勢利導(dǎo)的規(guī)劃建設(shè)和制度安排有利于都市圈、城市群的健康發(fā)展。

經(jīng)驗表明，區(qū)域一體化演變發(fā)展從城鎮(zhèn)、城市到大城市，再到中心城市、都市圈和城市群。中心城市向外空間擴展形成都市圈，這些都市圈之間再形成城市群。以發(fā)達國家為例。它們通常以大都市區(qū)即都市圈作為經(jīng)濟區(qū)統(tǒng)計單元，然后進一步向城市群或巨型城市區(qū)域發(fā)展。在區(qū)域一體化發(fā)展進程中，都市圈和城市群是同時存在，并互相交融、相互作用的。但有一點應(yīng)該是確定的，都市圈是城市群發(fā)展的基礎(chǔ)。如果沒有都市圈的率先發(fā)展，沒有發(fā)育成熟的都市圈，城市群無法形成，也發(fā)展不起來。所以，在區(qū)域一體化的空間結(jié)構(gòu)中，都市圈既是基礎(chǔ)，又是核心，是科技創(chuàng)新策源，新興產(chǎn)業(yè)集聚，公共政策協(xié)同，生態(tài)和社會治理，以及基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實載體。隨著城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化水平的日益提高，我國各大區(qū)域板塊的城市群和都市圈都將在演化中形成新的組合，城市群和都市圈的數(shù)量有望增加，發(fā)展質(zhì)量將顯著提高。

城市群、都市圈對于經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的作用，主要通過三個效應(yīng)得以實現(xiàn)。

首先是規(guī)模效應(yīng)。城市群和都市圈是不同規(guī)模的區(qū)域集群。城市群包括兩個及以上都市圈，都市圈則由若干不同規(guī)模的城市組成。城市群和都市圈有著多個中心或圈層，集聚著創(chuàng)新集群、產(chǎn)業(yè)集群、商務(wù)集群和商業(yè)集群等，將產(chǎn)生多方面的“1+1大于2”的規(guī)模效應(yīng)，有利于群內(nèi)或圈內(nèi)的經(jīng)濟增長，并輻射周邊地區(qū)，形成新的分工體系和產(chǎn)業(yè)體系，促進更大范圍的經(jīng)濟社會發(fā)展。

其次是集聚效應(yīng)。經(jīng)濟增長都有一個通過要素和產(chǎn)業(yè)集聚，進而生成新動力的過程。中心城市作為都市圈和城市群的極核，在早期階段，它與周邊地區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，以集聚、吸納和轉(zhuǎn)移為主。在都市圈、城市群形成以后，就將以輻射、溢出和分工為主。集聚效應(yīng)是一個必經(jīng)的階段。再次是溢出效應(yīng)。在都市圈和城市群發(fā)展的較高階段，溢出效應(yīng)將產(chǎn)生顯著且積極的作用。一如深圳對東莞、上海對蘇州的要素與產(chǎn)業(yè)溢出，都是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中經(jīng)典的案例。

都市圈、城市群是區(qū)域一體化發(fā)展到較高階段的空間形態(tài)，各種新發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略將首先在這里得到充分實踐。例如，創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群，有助于建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是保證大國經(jīng)濟持續(xù)增長和發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)具有典型的集群特征，都市圈、城市群是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要承載地。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群與創(chuàng)新集群息息相關(guān)。創(chuàng)新集群必然帶來產(chǎn)業(yè)集群。當(dāng)下，形成“高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群”，正成為空間布局國家戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。區(qū)域集群的本質(zhì)是創(chuàng)新集群和產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)新集群的規(guī)模和質(zhì)量決定著產(chǎn)業(yè)集群即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，進而決定著區(qū)域集群的高質(zhì)量發(fā)展?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的“頭部”和“主干”企業(yè)，一般都存在于大國經(jīng)濟的核心區(qū)域，如中國的珠三角、長三角的各都市圈和城市群，是我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的承載區(qū)和策源地。

又如，基本公共服務(wù)均等化，有助于實現(xiàn)共同富裕?；竟卜?wù)均等化是實現(xiàn)共同富裕的基石，調(diào)節(jié)收入和財富分配是實現(xiàn)共同富裕的必要手段。以都市圈、城市群公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推動基本公共服務(wù)和社會保障一體化發(fā)展，持續(xù)提高共建共享水平，將為區(qū)域乃至全國共同富裕水平的提高作出貢獻。都市圈、城市群可將基礎(chǔ)較好的基本公共服務(wù)領(lǐng)域作為切入點和突破口，著力在義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、文化體育、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域，切實提高均等化水平。

再如，社會和生態(tài)的協(xié)同治理，有助于社會和諧和美麗。社會共治既是都市圈、城市群有機協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，又是整合社會資源優(yōu)化配置的必然選擇，進而是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。新時期社會治理日益要求跨越行政區(qū)劃，因此，在都市圈和城市群范圍內(nèi)完善區(qū)域協(xié)同治理意義重大。都市圈、城市群綠色發(fā)展實現(xiàn)協(xié)同治理，關(guān)鍵是探索統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護制度，包括加快建立統(tǒng)一的飲用水水源保護和主要水體生態(tài)管控制度，加快建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度，探索建立跨區(qū)域生態(tài)項目共同投入機制，以及探索碳達峰碳中和協(xié)同機制等生態(tài)治理新機制。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）