每經專訪中國社科院學部委員張曉山：落實鄉村振興戰略要調整國民收入分配格局，糧食安全應更關注飼料糧安全

每經記者 張蕊    每經編輯 陳星    

2022年政府工作報告提出，“確保糧食能源安全”“把14億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

如此強調糧食安全有何深意？如何看待資本下鄉對鄉村產業的帶動作用？怎樣才能確保鄉村產業發展不是“富了老板忘了老鄉”？

帶著這些問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了知名農業經濟學家、中國社會科學院學部委員張曉山。作為十一屆、十二屆全國人大代表，兩屆全國人大農業與農村委員會委員，張曉山一直為推動“三農”事業鼓與呼。

在采訪中，對于鄉村振興中的產業振興、人才振興、農村消費等話題，他都分享了自己深入的思考。他坦言：“三農問題的深層次矛盾不在農業和農村本身，而在于現行的國民收入分配格局和與之密切相關的宏觀經濟體制、行政管理體制。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉協調發展的一個系統工程，鄉村振興絕不僅是農村內部的事情，也不僅是農民自己的事。”

糧食安全戰略更應關注飼料糧安全

NBD：日前，中央一號文件正式發布。您認為今年的中央一號文件有何亮點？有哪些有含金量的政策舉措？

張曉山：《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》提出，到2020年，鄉村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區各部門鄉村振興的思路舉措得以確立，全面建成小康社會的目標如期實現。到2022年，鄉村振興的制度框架和政策體系初步健全。

近年來，鄉村振興促進法和國務院印發的《“十四五”推進農業農村現代化規劃》等一系列法律法規和重要的政策文件相繼出臺，實施鄉村振興戰略的四梁八柱已基本構建成型。下一步就是按照頂層設計，逐年扎實推進。

所以2022 年中央一號文件寫明：“突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向”；同時強調“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”。

NBD：去年底的中央農村工作會議把保障好初級產品供給提升到戰略層面，今年的一號文件也把全力抓好糧食生產和重要農產品供給放在首位，這有何深意？

張曉山：首先，糧食安全是國家經濟安全的重要組成部分。我國作為人口大國，糧食及重要農產品需求仍將剛性增長，保障國家糧食安全始終是頭等大事。從長遠看，我們必須站在全球化新形勢新挑戰的高度來統籌考慮中國的糧食安全戰略。

其次，在中國現有的食品消費構成下，當前滿足城鄉消費者的農產品供給在一定程度上還要通過進口。新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。我國統籌利用國內國際兩個市場兩種資源的空間和可能性依然存在，同時由于疫情和國際形勢的變化，國際農產品貿易不穩定性及不確定性凸顯。如最近的俄烏沖突可能導致世界谷物貿易出現變動，對中國而言，應該拓展多元化的農產品進口渠道和來源。但首先必須堅定實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。做到谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上。

盡管我國糧食供求始終處于緊平衡狀態，但是目前糧食供給總量充裕

另外，隨著人民生活水平的提高，消費者的食品消費結構發生變化，日益增長和變化的消費需求對糧食供給的壓力加大。居民對蔬菜、水果、畜產品、乳制品等的人均消費均大幅度增加。當前糧食供求關系凸顯以下特點：一是蔬菜、水果等經濟作物與糧食爭地。二是直接消費的糧食減少，間接消費的糧食增多，糧食供給的壓力更大。三是糧食（主要是谷物）的食用部分減少，飼用部分增加。

在當前形勢下，“口糧絕對安全”應該是有保障的。實施國家糧食安全戰略更應關注飼料糧的安全，尤其是要增加以玉米和大豆為代表的飼料糧需求。2022 年中央一號文件提出了今年抓好糧食生產和重要農產品供給的一系列政策措施及舉措，要注意三點：

一是落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。杜絕耕地的非農化、非糧化。

二是注重科技進步和進一步提高農業機械化水平，推廣良種良法，提高重要糧食作物的土地生產率和勞動生產率 。

三是從對不同種類糧食作物的市場需求和科學合理的種植結構角度考慮，來調整糧食種植結構。

要抑制工商資本進入農業的負面影響

NBD：農業農村部在解讀今年一號文件時表示，歡迎工商資本到鄉村投資興業。您如何看待資本下鄉對鄉村產業的帶動作用？怎樣才能確保鄉村產業發展不會“富了老板忘了老鄉”？

張曉山：在中國由傳統農業向現代農業轉化的進程中，在農戶家庭承包經營的基礎上，工商資本或社會資本進入農業的產前領域（提供農業投入品），產中領域（提供農業技術服務）以及產后的流通及加工領域一直受到鼓勵和提倡，農業產業化經營中的“公司（企業）+農戶”“公司（企業）+基地+農戶”“訂單農業”等模式就反映了這方面的實踐探索。

工商資本進入農村，一種方式是發展適合企業化經營的現代種養業，這意味著工商資本要帶動農民發展現代農業，不是代替農民發展現代農業；對農民要形成帶動效應，而不是形成擠出效應。要鼓勵工商資本和大型企業進入農戶家庭和合作社干不了的關鍵環節以及產業發展的薄弱環節，并注意和農戶結成緊密的利益共同體。

工商資本進入農業要有利于加快農業生產方式的轉變，發展資源節約型和環境友好型的農業，有利于農業的可持續發展。不能只以財政資金、優惠政策去引進那些對農民只有競爭或排斥而沒有帶動的企業，確保以農民為主體推進現代農業發展，才能確保鄉村產業發展不是“富了老板忘了老鄉”。

要抑制工商資本進入農業的負面影響，防止可能出現的非農化、非糧化傾向。首先要建立嚴格的準入制度。各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包耕地（林地、草原）要有明確的上限控制，要按面積實行分級備案，建立健全資格審查和項目審核制度。

其次要建立動態監管制度，有關部門要定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。

第三要加強事后監管，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。

工商資本進入農業的另一種方式是發展農業相關產業，促進一二三產融合發展。這里有一個重要的問題是給工商企業提供用于正當用途的非農建設用地指標。大規模市場化、商品化農業的發展需要延長農業產業鏈、促進一二三產業的有機融合，這就涉及非農建設用地的指標問題，工商資本及其他農業新型經營主體的合理訴求應該得到滿足。

現代農產品加工業、流通業取得長足發展，農業全產業鏈建設新格局加快形成

應強化縣城與中心鎮的增長極作用

NBD：一號文件提出，加強縣域商業體系建設，實施縣域商業建設行動，促進農村消費擴容提質升級。您如何看待縣域對拉動農村消費的作用？更好發揮縣域對農村消費的帶動作用要從哪些方面著手？

張曉山：農村消費潛力巨大，縣域經濟是關鍵環節。農村人口是消費需求意愿和現實消費能力之間差距較大的群體，他們的邊際消費傾向最強烈，只是即期的實際消費能力偏低。如果幾億農村人口收入有較大幅度增加，他們在醫療、衛生、養老、教育等方面的負擔得到減輕，經濟凈收入增量就可能迅速轉化為生產和生活消費，成為促進國內消費市場增長的強勁動力。

當前農民消費存在的問題，一是“能不能消費得起”，這涉及農民的購買力；二是農民“能不能安心消費”，這涉及消費需求能否得到滿足，消費品質量能否保障，消費品能否快捷安全地送達，出了問題能否及時解決。要處理好這兩個問題，關鍵還是要持續提高農民收入，著力解決城鄉發展不平衡的問題。

城鄉發展的不平衡，不僅體現在收入的差距，更體現在公共服務‍‍供給的不平衡。過去，農村地區公共資源配置嚴重不足，欠賬太多，基本公共服務不能滿足農民的需要。一方面，政府應通過轉移支付等方式，加大對落后鄉村地區的政策傾斜和財政支持力度，強化農村基本公共服務水平。同時，要注重對生態環境的保護，改善農村環境，提升人口吸引力。

另一方面，要根據城鄉之間的差異，制定有利于農村發展進步的基本公共服務均等化制度，讓政府的宏觀調控落到實處。這將增強農民對未來的信心，提升其消費意愿，有效撬動農村消費需求。

我國城鎮、鄉村社會消費品零售總額還存在較大差距

縣域是樞紐，一頭連著城市，一頭又連著鄉鎮，是構建新型城鄉關系，促進新型城鎮化和鄉村振興的關鍵一環。縣域的發展，除了基礎設施的完善之外，更涉及投資環境、就業環境、產業發展和環境保護等眾多領域，也關系到國民收入分配格局更多向農村和縣域傾斜。

縣域經濟與社會的發展，將為新型城鎮化建設提供堅實的基礎。縣域發展將帶來產業發展，就業機會也隨之增多，既能夠吸納農業剩余勞動力就近工作，提高農民收入，避免人口遠距離遷徙，也有助于農村和縣域發展多種形式適度規模經營，有利于小農戶融入分工經濟并推進現代農業的轉型發展。

因此，政府應該把更多投資投向更有發展潛力的中小城鎮，強化縣城與中心鎮的增長極作用，使企業家、經營者有比較好的環境創業發展，使上億農民工就地就近城鎮化，進而激發農村的經濟活力。反之，如果縣域經濟不能形成健康可持續的發展，農民就不可能從土地中解放出來，新型城鎮化和鄉村振興就是無源之水、無本之木。

要強調的是，消費歸根結底取決于需求。從消費結構上看，城市和農村的消費是有顯著差異的。農村居民更關注基本生活需求方面，比如食品、住房和教育。

近年來迅速發展的電商對帶動農民增收、改善農村消費環境、推動農村消費升級起到很大作用，也改變了農村的商品流通模式，成為促進農村消費增長最重要的因素之一。但其在發展上卻仍然存在短板。農村消費的短板在于商品無法方便快捷地到達農民手中，其原因就在于農村基礎設施不完善，農民居住分散，物流成本高。這不僅影響了農民的生活質量，還阻礙了農民對商品的消費需求，直接影響消費意愿的實現。

因此，必須創新體制機制，逐步完善農村信息網絡基礎設施和物流建設，打通消費品到達農民手里“最難的一公里”，提升農民消費的可及性。可以利用農村現在的資源，比如發揮供銷社在農村的點多面廣優勢，提升縣域物流快遞業服務水平，促進農村快遞業發展。這樣既能打通消費品下鄉的“最后一公里”，也能打通農產品進城的“最初一公里”，有助于將消費潛力變為現實，促進農村經濟社會的發展。

除了銷售渠道和物流問題，售后服務也已經成為農村消費者購買產品時的重要參考因素。農村市場的假冒偽劣產品一直被人們詬病。在廣大農村地區，消費者權益保護還不夠充分。農村居民往往注重商品的低價格，忽視商品的內在品質，受限于教育水平和環境的影響，對商品質量辨識能力較弱，消費維權意識不強，從而為假冒偽劣商品提供了可乘之機。而當前的電商維權體系尚未針對廣大農村地區設置符合農村實際情況的維權辦法，無法有效保障農村消費者因為網絡消費而帶來的利益損失，導致農民失去對電商的信任，拖了擴大農村網絡消費市場的“后腿”。

有鑒于此，要優化農村消費環境，提升農民消費的安全感，就要更好地發揮政府的作用，依法打擊假冒偽劣、虛假宣傳、價格欺詐等違法行為，規范農村市場秩序。健全基層消費維權網絡體系，及時調解處理消費糾紛，通過政府、消費者保護協會和法律工作者通力合作，讓農民能夠理直氣壯地維護自身合法權益。

要著力培養本土化高素質農民

NBD：人才振興是鄉村振興的關鍵因素，但現在很多人不愿意“下鄉”，導致鄉村優秀人才稀缺。如何從根本上破解這種局面？

張曉山：鄉村振興戰略的實施主體是誰？實施的驅動力又在哪？如果只依靠農村留守老人、婦女和兒童，顯然是不可能的。

首先，鄉村振興戰略的實施要靠創新性的人才，包括經營人才、管理人才、技術能手等，這就意味著城市的優質資源、城市人才也應該向農村流動，實現資源的良性互動。城市優秀人才流向農村，將有助于推動農產品供應鏈轉型升級，促進農業生產方式轉變，優化農業產業產品結構，推動鄉村產業發展壯大，提升農業產業化水平，釋放農村的生產潛能。農村的凋敝狀況和空心村的狀況就會相應得到改善，農村消費也能夠因此得以提升。地方政府要創造有利的軟件（政策、制度）環境和硬件（交通、水電氣、文體等基礎設施）環境，使這些人才在農村能穩定地留住，能夠發展、創業、致富。

其次，要著力培養本土化的高素質農民。中國的農業之所以取得巨大成就的一個重要原因，是中國當今農業經營主體的構成發生了較大變化，從變動趨勢看，在兼業農戶和小規模農戶大量存在的同時，種田能手、專業農戶等正在興起壯大，他們是農村與農業先進生產力的代表。怎么讓一部分出自本鄉本土又有文化、有知識、年富力強的人愿意種地？有更多的地來種？怎么讓這部分人會種地，懂得怎么種地？培育和壯大新型農業經營主體成為必須解決的問題。

高素質農民的培育，需要創新現有培育體系和機制。農民需要什么，就培訓什么，要通過有效的培訓體制和機制，提高農業勞動經營者的素質，增強他們運用技術成果和經營管理知識的能力，使培訓真正符合他們的需求，使他們能夠過上體面的生活，安心在農業中發展和致富。只有使更少的農業生產經營者運用更多的農業資源，他們生產的剩余才能更多，收入才能增加。

健全的激勵機制必然要使利益格局相對均衡。土地、資本、勞動、管理、技術等各類生產要素要合理配置，各自取得相應合理的回報，鄉村振興的經濟基礎才能穩固。

需調整國民收入分配現有格局

NBD：聚焦“三農”領域，您認為今年全國兩會可能會有哪些關鍵詞？您更關注哪些方面的話題？

張曉山：“三農”問題的深層次矛盾不在農業和農村本身，而在于現行的國民收入分配格局和與之密切相關的宏觀經濟體制及行政管理體制。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉協調發展的系統工程，鄉村振興絕不僅是農村內部的事情，也不僅是農民自己的事，要真正落實鄉村振興戰略就要調整國民收入分配現有的格局，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。

在宏觀層面上，政府要進一步推動財政和金融體制改革，要更自覺地調整國民收入分配構成，協調“條條”與“塊塊”的關系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關系。要協調地方政府與農民之間的利益關系，賦予農民更多財產權利，讓農民分享土地的增值收益。

要解決土地增值收益長期以來取之于農、主要用之于城的問題，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局。

2022年的中央一號文件指出，加強考核監督，穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例。這是財政收入分配格局的改革，實質上意味著在宏觀層面審慎而漸進地推行利益分配格局的調整。要繼續把國家社會事業發展的重點放在農村，促進公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化。

在縣級層面，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點。大力發展縣域經濟，破除城鄉分割的體制弊端，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，將能極大地促進鄉村振興戰略的實施。

在鄉村層面，要重塑城鄉關系，優化農村外部發展環境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉村振興注入新動能，同時要更好地激發農村內部發展活力。要將深化以農村土地集體所有制為基礎的農村集體產權制度改革和深化鄉村治理體系、治理機制改革相結合，在城鄉融合發展、農村產權格局開放的背景下，切實保障農民群眾政治上的民主權利和經濟上的物質利益，為鄉村產業振興、組織振興、人才振興、生態振興和文化振興營造一個良好的制度環境。

記者：張蕊

編輯：陳星

視覺：鄒利

排版：陳星 馬原