公報解讀 | 劉守英：邁進“十四五”，中國城市“生死線”漸明

每經記者 江然  余蕊均  吳林靜    每經編輯 楊歡    

剛剛，十九屆五中全會公報發布，提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標。

當前中國城市的發展到了一個前所未有的高度。下一步怎么走？全會提出，“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。”

事實上，在歷經若干年快速城鎮化之后，我們的常住人口城鎮化率已超過60%，戶籍人口城鎮化率也由2013年的35.93%提高至2019年的44.38%。按照世界經驗，接下來擺在我們面前的將是城鎮化增速有所放緩的局面。這也意味著，長久以來依靠城鎮化拉動經濟增長的“中國奇跡”或將慢慢淡出。

全球化大潮下，中國城市自身也走向了升級轉型的關口——無論是內涵、發展模式還是人口的聚集。

而當人的流向決定了城市去向，中國城市勢必迎來一次急劇分化，能夠率先在現有城市骨架內注入創新內容的城市，將在競爭中活下去，而那些空有商品房、寬馬路、大廣場的城市則將在大浪淘沙的過程中“死去”。換言之，在“十四五”這個關鍵時間節點，中國城市將劃出“生死線”。

與此同時，中國城市發展還不得不面臨另一個嚴峻問題——城鄉關系。在城鎮化率僅50%-60%的階段，中國大多數鄉村就已衰敗。

全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。在這背后有若干成體系的問題：中國農民的未來在哪里，鄉村振興的核心究竟是什么，現代化通過什么來實現？

作為當初從農村成功“撞城”、撞出一條出路的代表人物之一，中國人民大學經濟學院劉守英院長有著深刻的思考和見解。他用三次“撞城”來描述自己的人生：第一次是從貧寒的湖北洪湖考入復旦，第二次是一大家人尋求生活改善到北京落腳，第三次則是從一個農村娃成為一個研究學者。

△ 劉守英 中國人民大學經濟學院黨委書記兼院長，國務院發展研究中心農村經濟研究部原副部長。主要研究領域包括：土地制度與發展、制造業轉型升級以及城鄉互動。圖片來源：清華城鎮化智庫

劉守英院長的個人經歷側面印證了一個社會進步的基本取向：公平正義。每個人都有與生俱來進入城市平等工作生活的權利。他認為，在“十四五”這個關鍵階段，無論是城鄉關系還是人地關系，都將發生一些實質性的改變——我們的城市將越來越回歸本質，而我們的鄉村則將擁有其本該擁有的東西——體面。

城

核心提要

接下來對經濟增長做貢獻的，還是主要在城市

城市越來越回到本質——一個創新集聚、知識密集、思想交流的地方

城市是為了喜歡他的人而生

原來靠土地融資來推進城市化的模式行不通了

死掉的城市最主要的原因就在于沒有理解到城市的本質

新的城市發展動力沒法設想，也不是規劃出來的，而是需求導向

人一旦開始動起來，對整個城市的配套、規劃、治理、產業，都會帶來非常大的改變，這些可能是“十四五”期間最大的變數。

城市進化論：在當前大的國際形勢下，中國經濟要找出路和機會。“十四五”期間，城市化肯定還是會被寄予很大期望吧？

劉守英：無論從個體角度還是整個國家經濟動能來講，大家對城市化還是有很大期望的，但現在面臨的問題是城市化速度可能放緩。

一般來講，城市化率在30%~60%區間是一個快速城市化階段，到達60%以后應該慢下來了。中國現在常住人口城市化率已經過了60%。一旦慢下來，很多矛盾就會顯現。我們原來解決問題的辦法很多還是靠快。

“十四五”期間，是不是還用原來高速度的城市化模式支撐發展的動能、解決發展中的問題？我認為不太可能了。其一是剛剛提到的城市化速度一定會放緩，其二是原來靠土地融資來推進城市化的模式也行不通了。

我們從90年代末以來就沿用土地城市化模式，首先它已經基本把中國城市的物理框架搭建起來；其次，在這套城市化模式下，積壓了諸多風險需要化解，比如地方政府債務、金融風險、住房問題，還包括新進入的人口在城市落腳的問題。

這些問題目前尚未妥善解決，如果城市還靠不可再生資源去創造財富，經濟就會出現問題。

但我們認為，“十四五”期間中國經濟發展的動力還是在城市。在經濟發展過程中，沒有一個國家經濟搞不動了就轉向鄉村要GDP，這是違背規律的。

經濟發展的基本規律顯示，鄉村創造的GDP在整體財富創造的份額是下降的，所以接下來對經濟增長做貢獻的，還是主要在城市。

城市進化論：這樣就面臨一個到底怎么去看待和理解“城市在‘十四五’期間，作為整個經濟發展動力”的問題？

劉守英：這是要想明白的第一件事。如果還用原來城市化的動力機制：賣地融資、高房價、地方政府和金融債務高企、超發貨幣——這一套體系，很難繼續在城市創造GDP循環。剛剛已提到，一是城市的基本框架已成型，二是城市的風險需要化解。

所以城市要作為發展動力，很重要的一點是它本身的升級。我們的城市應該從原來鋪攤子的模式轉變為增加城市的內涵，整個國家要往已經搭建起的城市框架內注入內容。

首先考慮往里面裝什么樣的經濟。上一輪城市的物質形態，是整體經濟的主要來源，例如房地產。但城市接下來應該回歸它的本質——城市是一個人流、知識、思想、創新集聚的地方。

重要的是在這里發展創新活動，提高創新密度，然后把這些創新知識所轉化的產業發展起來，比如科研等創新密集的產業，以升級城市產業。

我們要做的是改變城市骨架里的內容，而這些被裝入的內容，就是“十四五”期間整個城市經濟的主干。只要能裝得進，城市的競爭力就起來了。就從這一點來講，下一步中國的城市會急劇分化，有創新、科研能力的，產業升級能力強的城市，就會在競爭中勝出。

而那些只有房子、賣地收入、大馬路大廣場的城市，在下一輪競爭中就會面臨很大的麻煩。有些城市說自己GDP高，它也沒有競爭力了——城市競爭力的核心是創新的能力，是知識集聚的能力。

所以從整個中國城市看，已不需要那么大的架構，但內容和質量應該是升級的。而內容和質量升級，又反過來使整個城市越來越回到本質——一個創新集聚、知識密集、思想交流的地方，各種文化得以呈現，這樣慢慢就變得比較像真正的城市了。

城市進化論：我們現在的城市問題出在哪里？不能滿足人的需求了？

劉守英：物質的形態很重，是物質類型。城市跟農村一樣，過去農村晚上就聽老人講鬼故事，城市就守著一個電視機，現在不守電視就玩微信，這不是城市本來的形態。城市就是高度創新，高度知識密集，思想的交往，有社交和文化。

“十四五”期間，中國城市的內容會發生本質性的變化，它的群體也會改變。現在進入城市的群體已經和上一代不同，上一代的想法基本就一個：在城里有套房子。

90年代我在威斯康辛訪問，當時回來最大的理想就是有一套三居室的房子。有了這房子，再有輛桑塔納，覺得這輩子就夠了。當時那代人對城市的要求僅限于此。

現在不是了，在城里的人是對城市有期許的，包括進城的農村人。我們為什么會喜歡一個城市？因為覺得呆在這里舒服。

所謂舒服，非常重要的是城市本身的品質，讓人覺得在這里有可以交往、交流的朋友，可以想著一起做點什么。這些都不是事先設計好的，而是在一起碰撞交流出來的。

這可能是“十四五”期間城市最重大的本質變化——從原來簡單的對城市物質上的需求轉向精神的需求，轉向創新、思想、交流，轉向大家認為這個地方是一個生活的地方，都想定居于此。這里會產生很多思想和創新，成為新的動能創造很多GDP。

但問題的關鍵在于，這些新的城市發展動力沒法去預設，也不是規劃出來的，而是需求導向，城市要做的是如何去供給這些新的需求，提供讓需求實現的環境。

如果一座城市能提供這種環境，或者在“十四五”期間誰率先開始提供這種環境，讓這一代人覺得這個城市挺好，這個城市就有戲，我認為這座城市就能生，如果做不到，這座城市就會“死掉”。

也就是說，“十四五”期間中國城市的“生死線”可能就會劃出來，有一些城市能活得很好，有一些城市可能就會“死掉”。死掉的城市最主要的原因就在于沒有理解到城市的本質，還以為城市有個住處，有個打工的機會，有個窩棚可以待著，有些傳統的產業，有些就業機會就行。

城市進化論：“生死線”這個判斷對城市未來發展的參考意義很大。

劉守英：對，也是（給城市們）提個醒。按照這個邏輯，“十四五”期間城市的行政邊界也會改變。

我們現在的城市是行政級別主導的，行政級別高的城市，資源支配能力就更強，比如規劃權力、賣地權力以及對人的管轄權力等。但如果接下來城市本質發生了變化，實際上是由人在選擇城市去向了。

這些人用腳投票，他要是覺得不舒服，呆得很別扭，城市治理粗暴，沒有生活氣息，找不到聊天的人，也干不了事，就會選擇離開。

換句話說，“十四五”期間人的流向會打破原來的以行政配置資源或行政主導的城市發展模式，包括行政邊界、城市的整合都會變化。人們會不斷地根據自己對城市的評價和他在城市中可尋求的機會（來選擇），其中也包括他對物質和精神生活的追求。

所以人的因素就很重要了。人一旦開始動起來，對整個城市的配套、規劃、治理、產業，都會帶來非常大的改變，這些可能是“十四五”期間最大的變數。但現在我們整體上應對這些問題和挑戰的理論準備是不足的，甚至連意識都不足。

城市進化論：很多地方政府對城市的討論，還停留在討論大小。

劉守英：那是很落后的觀念和思維方式，也是現在面臨的最大麻煩。還在傳統思維里思考，帶來的結果就是無法應對“十四五”期間發生的沖突。

原有模式里，城市一般都對土地、人口、產業有個總體規劃。我們做了很多這種規劃，結果發現人的去向和城市的規劃是對不上的。就出現了修建的房子沒人住、學校沒人讀、路沒人走沒車行駛的情況，不但造成非常大的浪費，同時地方也失去了發展機會。

因為發展機會就來自城市按規律發展，但現在很多地方還沒有注意到人往哪去了，以及人會往哪去。人的流向就是越來越遵從城市的本質，人只會往喜歡的城市、負擔得起的地方去，往他覺得可以做事兒、有機會的地方去。所以我們反復講，城市是要回歸本質的。

城市進化論：有一句話是“城市為人而生”。

劉守英：城市是為了喜歡他的人而生。比如現在很多孩子打個飛的就去找他在微信上認識的人，或者去某個他喜歡的城市。這就完全是新的一代人城關系，體現了人的聚集。

城市進化論：城市面臨轉型升級，前提條件有哪些？

劉守英：城市的本質會變，因為人的流向會改變城市的形態。但有幾方面的問題要注意，第一是一座城市能不能讓新的東西出得來，包括思想文化、創新創意，并非所有城市都具備這個條件。

為什么？諸多創新對治理來講都是麻煩。這些奇奇怪怪的想法，對傳統行政性的城市來講，都被視作危害。監管習慣了“不允許”，城市不允許試錯，看到不順眼、奇怪的東西，就希望把它藏起來。

因此大多數城市都面臨同一個問題——提供把這種創新的需求反映出來的環境非常重要。舉個例子，很多地方說要發展文化產業，它理解的文化產業是什么？人們需要的文化又是什么樣的？如果認為這些創新都是不好的，又怎么去發展？

第二，不是所有的城市產業都適應未來新的變化，或者都能應對未來的變化。現在很多城市的產業都非常傳統，如果不能升級，城市就和新一代人的需求對不上了。

原來在城市里的人，沒有那么多對工作、對平等的要求。新進入的人群不一樣，他們對城市的要求都非常之高。老一代人能容忍的，新一代容忍不了。

比如對環境、污染、對勞動條件，要求都不同。所以我們整個城市的產業，有的地方就能升級成功，有的地方可能就會死掉。

第三，城市能夠提供什么樣的便利程度和生活成本。如果待在一個城市的成本奇高無比，生活便利程度還很差，大家慢慢就會做選擇了。

第四個是城市要提供基本的公共服務。我們現在的基本公共服務主要是提供給本地人的，未來的情況是人口高度流動，人選擇城市的去向。

如果城市的基本公共服務不能作為有效供給，尤其是對那些原來沒有覆蓋的人形成有效供給的話，這些人也會選擇，要么離開，要么就不會進入。所以下一步城市的服務對未來發展轉型也有很大影響。

城-鄉

核心提要

我們的城市化率才50%-60%，鄉村就衰敗了。

“十四五”期間討論城鄉關系，核心應該是城市、城市的延伸帶和鄉村這三者之間的關系。不能一邊是新型城鎮化，一邊是鄉村振興。

城市往鄉村延伸，就形成了城市延伸帶。真正發展的主要空間是在城鄉延伸帶。

未來的情況可能是，大多數鄉村是體面的，少數鄉村是活化的，保持它的活態，后者估計占10%左右。

鄉村不是一個創造GDP的地方。

對農一代是要讓他體面，對農三代的政策就應該是跟城市人平權。

城市進化論：城市化到這個階段，城鄉關系不容忽視。我們的城市發展是以犧牲鄉村為代價的，鄉村衰敗是必然的嗎？

劉守英：我認為這是錯誤的。我想說的另一個“十四五”期間的重大變化，就是城鄉循環的問題。城市和鄉村如果完全對立發展，這個模式是有問題的。我們的城市化率才50%-60%，鄉村就衰敗了。但如果城市是按城鄉發展而非城市發展的理念，鄉村不應該是衰敗的。

現在要思考的問題是為什么城市化才50%，我們的鄉村就這樣了。一般來講，城市化到50~60%時應該是城鄉融合的。

很多人以城市化到了50-60%為依據，說城市化率如果再提高，人再繼續往城市走，鄉村就沒了，全世界都沒有這樣的情況。全球基本規律是城市化到50%以后開始出現郊區化，郊區化的原因、推動力量是城市的高房價、高節奏、焦慮的空氣，最后帶來的是大家重新思考和選擇，跑遠一點。

這個時候，城市的問題就會推動其他方面發展，比如說交通。我們把交通網往外延伸，發現往外延伸是有機會的。因為城市成本太高，大家愿意往鄉村去居住，所以交通發展了，鄉村業態發展了，然后生活改變。

從世界經驗看，最初的人是從鄉村流向城市，產業也聚集在這里，但過一段時間后，城市的人可能就往鄉村跑，產業就往鄉村去分散，所謂的郊區化就是城鄉融合。

所以“十四五”期間另一個非常重要的變化，就是城市會向鄉村延伸，形成城市延伸帶。

我們從人口流向來看，同樣是這個情況。有人說城市化和鄉村振興是兩個引擎，但仔細去想，從城到村的整個鏈條里，經濟機會還是在城市，人往城市走還是“十四五”的主流。農村的人想著城市有機會，又想在不太遠的地方改善他的狀態，基于對經濟機會和生活的選擇，就會往城市延伸帶走。

城市延伸帶將是“十四五”期間整個城鄉融合的主要區域和主戰場，產業延伸的主要區域，也是人口居住和生活延伸的主要區域，也可能是未來鄉村的人進入城市后，能夠選擇落腳的主要區域。

所以我認為“十四五”期間討論城鄉關系，核心應該是城市、城市的延伸帶和鄉村這三者之間的關系。城市要做的是調整它的內容，升級，而真正發展的主要空間是在城鄉延伸帶。

城市進化論：那么鄉村又將是一種什么形態？在整個大動脈里，城市延伸向鄉村的鏈條里鄉村的位置是什么？

劉守英：總書記強調，我們不能一面有繁榮的城市，一面卻是落后甚至衰落的鄉村。“十四五”期間的主要任務，是要讓鄉村體面，改變現在村莊破敗的、死亡的局面。進入很多中國鄉村你會發現，基本公共設施非常之差，極其破敗，基本公共服務沒有，農民蓋的房子基本全年空巢，整個鄉村一年四季沒什么人，只留老人在村里絕望。

首先，我們要改變上一輪城市高速發展把鄉村甩開距離的狀況，不能一個城市建得跟歐洲一樣，甚至比歐洲還漂亮，結果鄉村破敗不堪。

這也是我理解的十四五期間鄉村振興的核心——讓大多數村莊體面，有基本的公共服務、基本的保障，村莊的居住環境，再就是養老，這些才是鄉村的重點，一定要找對路——不是要去拆農民的房子，折騰出一個產業“搞發展”，鄉村不是一個創造GDP的地方。

未來的情況可能是大多數鄉村是體面的，少數鄉村是活化的，保持它的活態，這部分估計占10%左右。

第二是鄉村的產業應該有一些重大的革命性的變化。一個是城市延伸帶來的產業的發展，另外一個就是它的農業應該是復興的。無論是體面的村莊還是活態的村莊，如果產業不能有革命性的變化，誰來都會跑。

我跟一個朋友說，你怎么不讓你的女兒當農民？這背后是一個很嚴峻的問題，農業如果沒有回報，鄉村又怎么發展？要提高農業的回報，很重要的一點就是農業要素的組合要變化，這是農業工業化的過程，如果整個要素重新組合不發生，就還是傳統農業。小塊的地、傳統的農民種那么一點，一年收成幾百塊錢，農業是不可能有回報的。

一些活態的村莊則要恢復它的傳統的鄉土工業，但不需要它搞大規模的產業園區。我們現在講的一二三產融合不是所有的村莊都能做到。很多地方曾經搞旅游現在跌下來，因為沒有支撐。旅游也一定是人愿意去的村子，有特殊的人文歷史，有奇特的自然風光，不是人造出來的。

第三件事就是要理解鄉村的演化是個長期工程。就從現在村莊本身來看，大多數農民是要離開的，所以整個鄉村的演化取決于幾代人的過渡。

比如說，農三代未來肯定不會去鄉村了；農二代兩可，村里還有老人牽掛，也可選擇在城市買一套房子，省會買不起，可以在縣城買；農一代肯定是選擇在鄉村中老去。

這一代二代三代基本上就決定了整個中國村莊演化的新進程——只要農一代在，村莊就還在；農二代屬于兩邊拉，城市的拉力更強一點，但如果我們的政策導向最后讓他們回到村子，他們也會回的，因為在城市落不下來，但后果是整個中國的城鄉關系就不可能有大的調整；而農三代基本上就不會回去了。

整個村莊的演變歷程就是這三代人的事，這期間就決定了中國村莊的格局，城市應該把人向城市拉，很多政策就不能再有歧視性。對農一代是要讓他體面，對農三代的政策就應該是跟城市人平權。

總結一下，中國未來的城鄉關系實際上是三重關系，城市、城市延伸帶和村莊這個鏈條之間的關系，而不是簡單的一個城市和村莊的關系，不能一邊是新型城鎮化，一邊是鄉村振興。

鄉

核心提要

我們現在的政策設計，基本上一直想著農民還會回去、他該回去。

中國農民現代化，必須要通過農民從鄉到城的轉換來完成。

我們該做的事是提供農三代的教育平權和農二代的居住平權，這兩個基本解決了中國農民在城市的體面。

農民的未來實際上就是要解決農民入城過程的權利，作為整個中國農民現代化的一個重要關鍵的關口。

城市進化論：第三個問題更重要，中國未來農民怎么辦？

劉守英：這可能是“十四五”期間必須要考慮的一件事：中國農民的未來。長期以來我們在農民問題上，一直沒有一個讓農民成為城里人的制度設計。

50年代開始搞戶籍制度，基本就把農民和城市人分成了兩種不同的人。后來鄉鎮企業發展，說農民可以搞工業，但也只能在老家搞不能跑出來，所以農民只能在自己的地盤上搞非農產業，身份也還是農民。再到后來，農民“撞城”把城門給撞開了進到城里，也沒給他落城的政策。

我們的政策設計基本上一直想著農民還會回去、他該回去。關鍵問題是這樣下去農民永遠會是農民。如果一個國家的農民一直是這樣，這個國家的現代化就難以實現。因為這涉及到，中國農民現代化必須要通過農民從鄉到城的轉換來完成，這是現代化的一個基本形態。如果我們的政策設計不能完成轉換，就不能實現。

我們現在形成了很大的問題，兩三億人在外面漂著，漂不動了又回鄉村？如果一個國家整個人口的主體是農民的話，這些人不能夠真正被城市接受，不能在城市化生活里完成改變，不能成為城市里平等的一份子，包括他的精神生活、文明形態、觀念，創造財富的能力等。這個國家怎么現代化？沒有一個國家的現代化，是讓農民保持著在鄉村來實現的。

城市進化論：怎么解決農民進城后的問題，讓他們在城市里落下來，突破口在哪里？

劉守英：最起碼要按代際來做分解。首先就是農三代——出生在城市里，生活方式完全城市化，他對和城里人之間的不公平已沒太大意識，也沒有很明顯的隔閡，覺得自己跟城里人有什么不一樣，可是制度上是不一樣。這些孩子會長大，政策要去彌補這個國家未來巨大的裂痕。

我常聽學生說某某人離開了，連城里的孩子也奇怪，怎么他們都走了？這些走了的孩子，基本上幼兒園、小學在城市里讀，初中由母親帶回本地縣城就讀。等到孩子高中時，有的母親還陪著，也有的一家人就回去了。因為80后這一代人已經很注重家庭團聚了，他們當年受過家庭分離的痛苦。回去陪讀幾年后，他們也不可能再回城里了，回城的路已經被年齡結構和經驗堵住了，基本上已經適應不了城市了，大家就只能留在縣城或鄉鎮，那不就又是反現代化的一套邏輯？

也就是說，農三代的平權應該從教育平權開始。如果解決農三代教育平權，這些家庭就能夠在城市落腳了。教育問題不解決，農民是不可能在城里落腳的。

農二代落腳城市最主要解決的是居住的平權。拉美很多貧民窟問題，就是在高速城市化時期，提供不了這些。中國現在有工作機會，他們也有一定購買力，只要有適當的住房的公共政策跟上，這些人就能夠在城市落腳。

農二代有了居住權，農三代有了教育權，一家人基本上就能在城市落穩了。

有了受教育的權利，基本上就能把進城的農民穩住，有了基本的體面的居住，基本就能把農民的家庭在城市穩住。有了兩個“穩住”，農民在城鄉之間回鄉還是留城，這就是農民的選擇權了，把選擇權交給農民。我們該做的事是提供農三代的教育權和農二代的居住權，這兩個基本解決了中國農民在城市的體面。

所以農民的去向，取決于我們對待農民的基本理念，“十四五”期間是農民現代化的一個重要窗口，取決于對農民入城還是回村的政策選擇，這些政策選擇決定了整個中國現代化在這個關口到底向何處去。

另外，整個社會進步的一個基本取向是大家要公平。不能說一部分人已經接受了城市的好處，卻不讓其他人分享，反而讓別人承擔成本，這是其一。其二，農民從鄉村人變成城市人，是一個社會進步的基本路徑。

以我自己為例，如果當時不考上大學，后來也沒有這么多的機會，更別提繼續到大學來做研究，可能80年代就去深圳給人家蓋房子了。

每一個人都有與生俱來的進入城市的權利，每一個人都有與生俱來的跟其他人同等的在城市工作的機會，在城市生活接受教育的這些權利。不是說農民就不該有，城里人就該有。

所以我認為“十四五”期間是現代化的一個重要窗口，一定要想盡一切辦法，利用我們的公共政策，讓農民能夠體面地入城。這其中最重要的就是農三代的教育平權和農二代的居住平權，其他都不要講那么多，政府也沒那么多錢。

我講的第三個問題就是農民的未來，農民的未來實際上就是要解決農民入城過程的權利，作為整個中國農民現代化的一個重要關鍵的關口，這個是不能含糊的。

（文中未標注圖片均出自攝圖網）