特朗普稅改方案闖關國會前景依然難以樂觀

每經編輯｜許生、申現杰    

許生、申現杰 

盡管打著“增長”、“就業”和“降低美國家庭稅務壓力”的旗號，但美國總統特朗普日前所拋出的稅改大綱，卻因為在醫療保險、醫療補助等強制性福利支出領域面臨巨額債務而存在著巨大的不確定性。

如果強行推行廢除遺產稅、下調富人個稅最高邊際稅率等措施，將使巨富階層得到最大的利益“蛋糕”，從而損害稅收兼顧“效率”與“公平”的關系，并招致中下階層的反對。

由此看來，特朗普減稅方案獲國會全面通過的希望并不大，圍繞“稅改”的博弈依舊存在顯著的不確定性。

特朗普推行減稅的初衷是“富人減稅—投資增加—就業擴大—窮人收入增長”，這一邏輯看似完美，但各環節之間的矛盾沖突太過復雜，有可能使減稅效率大打折扣。

刺激增長、擴大就業作為特朗普稅改方案的主要目標，看上去并不違背人們關于稅收與經濟增長辯證關系的一般認識，甚至早在總統競選過程中，特朗普就直言不諱地游說他的貧困人群選民，給富人多減稅，富人就會擴大企業規模、多雇人，窮人就能脫貧。

但相較于稅收方式所支撐的轉移支付和政府投資，對富人減稅并通過就業轉化而達到窮人增收過程要漫長得多，效率也低得多。

這不僅與從“富人減稅”到“窮人增收”過程所涉及的環節過多有關，也取決于對富人減稅的投資轉化率、投資就業帶動率、社會勞動生產率以及工資增長率等諸多不確定性因素。

而富人減稅在下游環節的拉動效應則更難以預料。隨著新技術、新產業、新模式突飛猛進的發展，資本有機構成不斷提高，“富人減稅大規模增加就業崗位”之說顯得過于一廂情愿，有關減稅對就業帶動作用的衰減效應可能會更加激烈。

基于此，最有可能的景象是——富人減稅對美國財政減收會立竿見影，但就業擴大窮人增收卻遙遙無期。不僅絕對貧困一時難以解決，而且相對貧困將會難以遏制——這并非沒有先例，此前小布什政府的大規模減稅政策導致政府赤字嚴重，GDP增速放緩，就業和收入增長緩慢，并最終釀成金融危機，這一教訓仍時隔未遠。

另一方面，特朗普放棄稅制調節，可能導致稅制功能退化，稅收公平受到極大威脅，讓國家治理陷入被動。

眾所周知，美國稅制是典型的以直接稅為絕對主體的稅制體系，直接稅比重長期以來一直維持在80%以上，對調節社會收入分配、抑制貧富差距過分拉大一直起著重要作用，可以說是美國社會二次分配領域的“壓艙石”。

但即使擁有世界上調節功能最強大的直接稅稅制體系，美國社會近年來的收入分配差距仍然在拉大。1997~2016年20年間，美國社會基尼系數一直盤踞在0.41以上，部分年間甚至高達0.45，超過了0.4的國際警戒線。一旦在高度累進的直接稅領域實施大規模減稅政策，特別是針對巨富階層實施大規模減稅，搬走稅收調節這塊“壓艙石”，美國貧富差距有可能進一步拉大。

根據特朗普的稅改設想，在個稅方面針對富人將最高邊際稅率由39.6%下調至35%，并進一步廢除“替代性最低限額稅”，從征管法核定制度設計角度為富人避稅公然打開了方便之門；并允許合伙企業等把本應適用于個人所得稅三級累進稅率（最高邊際稅率為35%）的征收辦法替換為統一適用公司稅15%的比例稅率，有分析認為，特朗普總統本人將是此項稅改的最大受益者，他本人所擁有的商業機構適用稅率也將降至15%。

據測算，特朗普減稅計劃中50%的減稅利益，都會流向美國社會1%的巨富階層，可每年為其減少14.1%的稅負（平均每戶每年31.7萬美元）；而該計劃卻只能給中產階級家庭減少1.5%的稅收負擔（平均每戶每年1100美元）。

由于特朗普“減稅—增收”的道路太過漫長，加上剛性支出難減，不僅將造成財政不可持續，更大的危害是可能出現債務一飛沖天的情況。

從公開渠道所能獲得的稅改細節看，除對美國公司留存海外利潤強制征收一定比例的一次性公司稅，并以此吸引美國資本回流從而增加部分稅收收入之外，特朗普稅改計劃并沒有其他比較直接的“開源”項目。

據測算，僅公司稅降到15%一項，將使2017、2018年美國聯邦政府財政收入分別減少1080億美元和2150億美元；而中長期看，為期10年的綜合稅改計劃將直接減少4.4萬億~5.9萬億美元的聯邦稅收收入，給聯邦財政構成巨大壓力。

不過，白宮和國會似乎并不擔心減稅所引起的財政收入陡然下降，他們將化解財政壓力的希望高度寄托在降稅所帶來的經濟增長和稅基擴大之上。

此前特朗普團隊預計，綜合減稅方案至少能夠帶來4%的經濟增長率，但這個希望極有可能是一廂情愿。2011~2016年，美國實際經濟增長平均僅為2%，大大低于美國歷史上3%的平均水平。而據模型測算，減稅計劃不斷膨脹的債務到一定時期將會大大減緩經濟增長速度。美國國會預算局甚至預測，未來十年美國經濟年均增速僅為1.9%。

指望經濟增長充分覆蓋減稅成本不僅難度極大，而且道路注定十分漫長。解決財政缺口的另外一條路徑就是大幅壓縮財政開支，但事實上這個辦法的空間也十分有限。

盡管特朗普已經要求削減10%的部門預算和20%的政府工作人員。在國會所能操控的全權預算支出領域，軍費占比高達50%以上。如果不裁減軍費，相關控制法案難以通過。這樣一來，更大的可能是取消部分稅收扣除優惠、壓縮轉移支付使中下收入階層利益遭受損失，包括提出個人扣除上限，消除不明確稅收減免、廢除監管體系、顛覆奧巴馬的私立教育政策等。

由此一來，赤字財政政策必將成為特朗普稅改方案的最終選擇。據測算，減稅所引起的赤字有望在未來10年翻番，達到每年1.2萬億美元。這種大規模的減稅將進一步推高聯邦債務，威脅其經濟增長。

據預測，到2027年，稅改方案可能導致美國聯邦政府債務占國內生產總值的比重，從現在77%的高位進一步上升至111%。特朗普準備在十年內增加7萬億美元聯邦債務。眾議院共和黨則計劃只增加3萬億美元。國會共和黨人特別是參議院“赤字鷹派”的態度將對方案能否最終通過起到決定作用。但無論如何，減稅所引起的天量債務很難遏制，財政風險將如影隨形、避無可避。

特朗普稅改方案中，被寄予厚望的引導美國企業回歸本土、重建美國制造業同樣充滿著極大的不確定性。美國企業界的看法就并不樂觀。大規模減稅加大赤字規模、升高利率，從而進一步增加企業成本；美元走強將降低美國出口產品競爭力；提高關稅也將導致供應鏈破裂。大幅減稅能否抵消這些負面影響，抑或進一步減少企業投資和就業，仍然存疑。

而對于美國中下收入階層來說，某些項目補貼的終止將引發強烈不滿，比如向特定人群負擔保費提供的補貼、向擴大醫療補貼計劃的州發放聯邦補貼等等，這基本上意味著健康保險交易市場、醫療補貼擴張和個人強制保險的終結。這不僅將增加最高達3530億美元的聯邦赤字，同時將有多達2000萬人失去醫保計劃覆蓋。這些問題必然引發中下收入階層強烈的不安全感。

盡管改革稅制是美國國會共和、民主兩黨的共識，但是特朗普的稅改方案因為具有一定的利己主義色彩，所以注定面臨諸多挑戰。尤其是針對富人階層的大規模減稅，必然招致民主黨的程序性阻撓。如果從稅收“效率”與“公平”的視角觀察，特朗普稅改計劃對美國社會的破壞作用將隨時間的推移而逐步顯現。

（作者分別為中國宏觀經濟研究院財稅研究室主任、研究員，以及助理研究員）