每日經濟新聞 2014-12-24 00:59:10
在污染嚴重的今天，排污許可證步入改革關鍵期。排污許可證制度改革能否化解環境危機？建立完善的排污許可證制度還要多久？
每經編輯 每經記者 李彪 發自北京
每經記者 李彪 發自北京
在環境污染日趨嚴峻的形勢下，排污許可證步入改革關鍵期。
日前，環保部公布了《排污許可證管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）征求意見稿。經濟新常態下的環境保護將面臨全面“升級”，作為環境保護的重要手段，排污許可證制度改革格外引人注目。
排污許可證制度改革能否化解環境危機？建立完善的排污許可證制度還要多久？帶著這些問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君。
排污許可證應帶有法律要求
NBD：《排污許可證管理暫行辦法》預計將于明年初執行，您對征求意見稿有何看法？
宋國君：這個辦法主要有三個問題：一是對排污許可證的定義有問題；二是規定不夠專業；三是規定不夠詳細。
根據《辦法》規定“本辦法所稱排污許可證，是指環境保護主管部門根據排污單位的申請，核發的準予其在生產經營過程中排放污染物的憑證”。可是，排污許可證不應該只是憑證，而應該是一份帶有法律要求的文件。
在理論基礎層面，環保法律是分開設立，而部門規章需要基于法律，否則就否定了頂層設計。在實際操作層面，空氣和水的治理技術完全不同，一個人如果需要同時核查空氣和水污染許可證的執行情況，需要同時掌握多個專業知識，將降低專業化程度。
《辦法》的內容較為粗略，很多細節問題沒有講清楚，容易讓人困惑，增加了執行和監察層面的難度，降低了可操作性。
NBD：您對《辦法》的規定有哪些具體的建議呢？
宋國君：第一點，也是最重要的是修改定義，這是本質的問題，明確排污許可證是有詳細法律規定的文件。比如我國臺灣地區的排污許可證在名稱后面加上“文件”二字，具體的表述形式為：排污許可證 （文件）。我認為他們對排污許可證定義的理解是正確的。
第二是專業化，比如有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，與之對應的，也應該有大氣排污許可證、水排污許可證等，分開規定可以使管理趨于專業化，降低管理成本。不僅空氣和水的規定要分開，對水排污的規定甚至需要進一步細分為地表水和地下水，空氣污染源也可以進一步細分為固定源、移動源和面源。
第三是需要細化，第一步，排污許可證對執行過程中的要求以及后期監測的內容要有明確的規定；第二步，企業需要按照要求提供證據，證明自己遵守了這些要求；第三步，環保部門要核查這些證據。排污許可證就是需要把上述內容以法規的形式，詳細寫出來，有關部門就可以按照這個辦法執行許可證。
中國排污權交易市場尚未形成
NBD：近日，上海召開了排污權交易和總量減排工作會議，您認為這對《辦法》的最后內容又會產生怎樣的影響？
宋國君：離開排污許可證而進行排污權交易就像在沙灘上建大廈，我認為，這樣的排污權交易數據，不會對《辦法》的內容產生大的影響。
排污權看不到也摸不到，實際上只是一種信用，而這個信用的基礎是信任，企業只有相信減排額是準確的，初始額度的分配是公平的，才會愿意交易。要證明這些數據是準確的，就需要用到許可證的方式，難以想象沒有排污許可證而有交易。
此前所謂的排污許可證中，我認為山西省做的已經是中國最好的許可證之一了，但是它上面標注的數據依然不能讓人信服，因為缺乏依據。在研究中，我們可以假定有許可證進而研究排污權交易，但在實踐中，卻不能越過許可證而交易。就算有交易，成交額也太小了，目前，在中國沒有排污權交易所是賺錢的，因為還沒有形成真正的市場。
NBD：據您了解，國外在排污許可證管理方面做到了什么程度，有哪些經驗可以借鑒？
宋國君：美國的排污許可證管理比較先進，守法有證據，執法有依據，這些歸根結底是其排污許可證文件規定詳細、專業、具有可操作性。
美國加州區域水質控制局洛杉磯分局的排污許可證就有127頁之多，其中的要求、數據、責任人的規定非常詳細和具體。
這些經驗我們可以百分之百地借鑒，我國臺灣地區通過學習美國的許可證制度，很快走上正軌，實施效果也很好。借用臺灣一位老專家的話：“在執行排污許可證的第一年，才發現執行之前的數據都是垃圾，在執行了三四年之后，才發現執行第一年數據也是垃圾。但是我們在慢慢進步。”
回頭看，1948年美國的空氣排污許可證也不過只有一頁紙，他們也是慢慢在實踐中摸索出來的。對于我們來說，已經有了這些經驗可供借鑒，就不應該再從一頁紙開始了，做不了120頁那么多，我們可以先做20頁，但是方向要對，有了一定的基礎，再在這個基礎上修改完善。
改革核心是改變認識
NBD：您認為我國排污許可證制度改革的核心應該在哪里？要建立完善的排污許可證制度，還有多遠的路要走？
宋國君：改革的核心是認識的改變。首先要把許可證變成法規，如果繼續定義為憑證，就沒有本質的變化。然后規定要專業化、細化、增強可操作性，這樣做不一定馬上會有顯著的效果，但是能幫助我們走上正軌。方向正確了，后面的路就好走了。
環境壓力迫在眉睫，這是排污許可證制度改革的一個關鍵節點，對我們來說，是一個很好的機會，但是如果《辦法》沒有作出實質性的改變，就可能抓不住這個機會。要知道，一個辦法發布后，在短時間內很難再做修訂，那么至少有幾年的時間這項工作都無法向前推進，我們能做的只能是以提意見的方式繼續呼吁，這項工作，任重而道遠。
（實習生王微對本文亦有貢獻）
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