盤活國有資產 化解地方債務風險

“4萬億”財政刺激計劃在創造國內需求的同時，也帶來了一些負面效應，其中之一就是承擔刺激經濟重任的地方政府承擔的債務急劇膨脹。

國家審計署曾公布過兩次地方債務情況的調查。2011年初公布的結果顯示，截至2010年底全國地方政府性債務余額10.7萬億元。2013年8月，審計署又公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況的抽查結果，截至2012年年底，36個地方本級政府性債務余額3.85萬億元，兩年來增長12.94%。其中，有9個省會城市的債務率超過100%，最高的達到219.57%。

媒體早前曾報道，第二次全國地方債務普查已經結束，但相關統計數據截至目前還沒有對外公布。外界一直在猜測和估算地方債的最新數據，例如，清華大學在一份報告中給出的估算結果是19.41萬億元。

從國際比較來看，中國地方政府的債務與國內生產總值（GDP）的比率并不算高，但由于中國政府債務的邊界不清晰，債務透明度不高，加上長期以來，中國都是一個低債國家，突然升高的債務規模引發了一系列讓各界擔憂的問題。國際上看空中國經濟的主要理由之一就是中國地方債務高企，中國政府自身也對債務高度警覺，守住不發生系統性區域性金融風險底線成為中國金融工作的一個重要內容。

化解地方債務幾個途徑

近幾年來，應對、化解地方債務風險成為各級政府的重要工作內容之一。從目前看，主要思路或途徑有拍賣土地、發行債券、房產稅等，同時，盤活國有資產也偶爾被人提及。

以土地財政來應對迫在眉睫的地方債務問題是目前各地普遍實行的一種方式。但嚴格地說，這不是一種化解債務的方式，而是在慣性地扭曲中國的財政體系。世界上沒有任何一個國家或地區像中國這樣大規模地、持續、深度地依賴運營土地來應對財政支出缺口，土地財政的不可持續性是不言而喻的。要人為地把土地財政延續下去，就必須不斷地推高房價，但推高房價會產生兩大惡果：一方面，繼續吹大資產泡沫，一旦泡沫破裂原有的債務問題不但得不到解決，反而會更加嚴重，更加難以解決；另一方面，推高房價會制造社會矛盾，加大社會運行風險。所以，土地財政是應對地方政府債務一種飲鴆止渴的方法，它只是把地方債務的潛在風險往后推移，而不是從根本上予以化解。

目前土地財政規模極其龐大，根據國土資源部的統計，2012年地方賣地收入達到2.7萬億元，2008~2012年5年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元。從體量上看，只有土地財政才與地方債務在同一個量級上，這也許就是人們雖然認識到了土地財政的嚴重危害性，卻又無法擺脫它的原因。

另一個應對地方債務的方法是使債務問題透明化、規范化，即發行市政債券來彌補地方財政收支的缺口。這一方法同樣存在兩方面的問題：一是它只能化解債務的流動性風險，讓地方財政在負債之下繼續運行，避免債務違約，而不能從根本上降低債務壓力；二，這種規范化的債券發行總量相對于目前龐大的債務總量來說是微不足道的。近幾年來，中央批準的地方債發行額度有了大幅增長，但即便如此，2013年的總額度也僅有3500億元（包含中央代發和若干個地區自行發債），在扣除歸還本金和利息之后，新增規范的債券為2116億元，這一數字與龐大的債務存量相比，是微不足道的。

此外，推行房產稅以替代土地財政的方式也被認為是一種從根本上解決地方財政困境的方法，但普遍推行房產稅面臨很多復雜的難題，即便未來有可能以房產稅取代土地財政，這也會是一個漫長的過程，對解決當前地方債務過高和財政失衡問題，難以起到立竿見影的效果。

用國有資產償債

正如前面所分析的，現有幾種方法，都是為了預防債務風險的爆發，而不是削減債務，從根本上釋放債務壓力。真正解決地方債務問題，需要從地方政府的資本負債表出發，切實減少資產負債表中的負債，而盤活國有資產，適當減持國有資產就是削減存量負債的最快捷、最有效的途徑。

據統計，2012年中國地方政府資產規模為31.7萬億元，其中非金融國有資產13.3萬億元、非經營性資產11.4萬億元。如此大的體量只要減持其中一小部分，就能起到有效削減存量負債，改善地方政府資產負債表的效果。

更重要的是，目前很多地方國有資產戰線分布過長，公司治理存在嚴重缺陷，運營效率不高，資產流失嚴重。適當減持有利于改善國資布局，改善公司治理，提高社會的經濟運行效率。而適當減持，不會改變所有制的性質，也不會威脅國家金融經濟的安全。

從歷史縱向來看，2009年以年來地方債務直線上升，既是中央與地方權力分配格局造成的，帶有一定的必然性，同時，它是出于對抗金融危機的目的，在中央政府指導下地方政府一次大幅度“加杠桿”行為，從這個意義上看，它又有周期性的原因，或者說存在一次性的沖擊的成分。所以，減持國有資產，削減存量負債，帶有周期矯正的性質，它本身不會演化成一個持續的過程。

應主動化解地方債務

目前社會上存在一些認識上的誤區，即從橫向比較的角度出發，認為中國地方政府總體債務比率不高，因此并未將降低負債額或降低負債比率視作一個急迫的問題，人們更多地著眼于讓債務維持下去，工作的重點是預防償付危機。

事實上，中國與西方國家政府債務的性質與解決途徑存在很大的不同。西方國家的債務屬于消費型債務，其根源在于政府征稅額與向居民提供的福利之間的差距，其實質反映的是居民自身的跨期消費決策問題。當寅吃卯糧無法持續時，債務問題就要爆發，這種“少稅多福利”造成的矛盾最終只能通過“增稅減福利”來緩解。

中國的政府債務主要是建設型債務（當然，政府行政成本過高也是重要原因），是政府在建設上投入太多而稅收又不能為其提供足夠資金引起的。如果這些投入都是高效率的，能產生用以償付債務的現金流，這些債務就只是簡單的跨期問題。但問題是，目前政府負債所投入的很多是沒有直接現金流的面子工程，甚至是一些連間接效益也沒有的“黑洞項目”，在這種情況下，相當一部分地方債務已經無法自動解決。

當前社會確實存在一些消極的心理，認為只要把債務總量控制住，或者把債務增速控制住就可以了。雖然有不少學者指出過，龐大國有資產是確保債務問題不爆發的終極保障，但主動利用國有資產去削減債務存量尚未真正進入議程，似乎要等事情極度惡化，無法維持才去啟動這一過程。但如果等到形勢惡化，手忙腳亂之中，國有資產也就難以以理想和公平的價格出售了，國有資產流失就難以避免了。

人們不愿意從根本上去優化地方政府的資產負債表，而只是慣性地實施土地財政，混一天算一天，只要支付風險不馬上爆發就可以了，這種消極心態與對當前債務性質認識不夠透徹是有一定關系的。只有主動“去杠桿”，在控制新債增加的同時通過盤活國有資產為存量債務消腫才能從根本上化解累積起來的地方債務。而只有在債務壓力從根本上減輕之后，才能為告別土地財政創造有利環境。在這些條件具備后，輔以財政紀律的整肅，地方財政才有可能走上良性運轉的軌道。 （作者單位：中國社會科學院研究生院）

作者：王傳兵來源證券時報網)

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