安徽銅陵戶籍改革兩年：接近4萬流動人口落戶 工業轉型期利潤正增長

每經編輯 每經記者 查道坤 發自安徽銅陵    

每經記者 查道坤 發自安徽銅陵

11月15日，承載多個領域改革希望的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出爐，其中在“健全城鄉發展一體化體制機制”中明確規定 “推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”、“加快戶籍制度改革”。

至此，多年呼吁的戶籍制度改革總方向終于明確，雖然在不同類型城市中，落戶限制要求不同，但作為城鎮化的重要一環，戶籍制度改革“綱領”讓更多農民看到希望。

事實上，早在2011年，安徽人口最少的城市——銅陵就開始了戶籍制度改革。當年，銅陵取消了農業戶口和非農業戶口的區分，統稱為銅陵市居民，而外地人口只要和公司簽訂勞動合同，就可以申請成為居民，并在當地落戶。恰逢十八屆三中全會召開期間，《每日經濟新聞》記者在銅陵實地調查，試圖揭示戶籍制度改革的銅陵模式。

2011年11月23日，銅陵市舉行流動人口居住證首發儀式，這也意味著銅陵正式啟動戶籍制度改革。不過發放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是全面推行城鄉一元化戶籍登記管理，即對全市戶籍人口取消傳統的農業戶口和非農業戶口的性質劃分，統稱為“銅陵市居民”。

農村人口變為居民之后，銅陵市表示，不強制農民退出土地，繼續獲得土地收益和補貼的前提下，農民可以享受到與城市居民一樣的就業、養老、醫療、教育、住房等社會政策。

銅陵此舉將中國傳統的戶籍“二元模式”改為“一元模式”，成為安徽“第一個吃螃蟹”的城市，并成為全國關注的焦點。不少專家認為，銅陵戶籍改革吸引了大量的外來人口，這為人口較少的銅陵提供了穩定的工人供給，也促進了城市的經濟發展。

對此，銅陵城鄉一體化工作辦公室副主任鐘和平對《每日經濟新聞》記者說，“目前銅陵流動人口大概有8萬~10萬人，這些人有一半以上已經成為銅陵居民。吸引外來人口落戶是銅陵戶籍改革的初衷，這確實對銅陵的經濟發展起到了至關重要的作用。”

記者獲得的官方數據顯示：2008年~2012年期間，安徽省人口數量下降了2.4%，而銅陵市人口小幅增長0.4%。

此外，2010年~2012年，銅陵市工業利潤增長了6%，雖然遠低于全球金融危機前繁榮時期的增速，但在該市經濟轉型之際仍實現了正增長。“這些都和戶籍制度改革有著千絲萬縷的關系，戶改吸引了大量外來人口，解決了用工荒，必然會帶動地方經濟增長。”南京財經大學經濟學院的一位張姓教授對《每日經濟新聞》記者說。

借鑒成都戶改模式/

銅陵市位于安徽省中南部，長江中下游南岸，1956年依礦建市，是一座新興的工貿港口城市，地處上海與武漢、南京與九江的正中心。銅陵是中國面積最小的地級市，僅有1113平方公里。

不過，因為戶籍制度改革，銅陵成為全國關注的焦點。

2011年11月23日上午，銅陵市流動人口居住證首發儀式舉行，來自南京的張春華領取了銅陵市第一張流動人口居住證，這也是安徽省發放的首張居住證，同時也意味著銅陵戶籍改革正式啟動。

江西新余人王松林也是銅陵戶改的受益者，2011年底，王松林拿到了銅陵市居住證，“其實更重要的是，可以將家人戶口一起遷過來落戶，成為銅陵的新市民，正式被這座城市接納。”王松林對《每日經濟新聞》記者說。

2012年2月，王松林全家戶口遷至銅陵，“孩子上學不需要贊助費，和銅陵本市的小孩一樣，沒有任何區別。”王說，“銅陵的戶籍制度改革，確實為我們這些外來人口解決了很大的困難，我們公司不少都是外來人口，有的就是為了讓孩子接受更好的教育，從安徽其他城市的農村到銅陵打工，申請成為居民。”

隨后，銅陵進行戶籍制度改革的重頭戲：全面推行城鄉一元化戶籍登記管理，即對全市戶籍人口取消傳統的農業戶口和非農業戶口的性質劃分。

鐘和平對 《每日經濟新聞》記者介紹說，2008年，安徽省推進城鄉一體化，并推出6個實驗區，銅陵是其中一個，“那時省里的城鄉一體化主要是公共實施和產業實施的配套，生態和社會保障，我們搞了一個“1+10”方案，就是一個總方案，10個子方案，這參照了成都和重慶等一些地方的做法。”

正如鐘和平所說，在戶改政策制定的過程中，銅陵的主政者們曾去重慶、成都進行學習。2010年7月，重慶率先實施了戶改，重點是讓有條件的農民工轉為城鎮居民，這其中的條件包括在城市里務工、經商或購買商品住房或興辦實業等，但原有的城鄉福利差別并未因為戶改而產生變化。

隨后在2010年的11月，成都啟動戶籍改革，其中的重點是破除戶籍背后附著的身份權利差異。但是重慶和成都的戶改差別集中反映在對戶改人員土地的處置上。重慶戶改為轉戶人員制定了保留承包地、宅基地及農房收益權或使用權的3年過渡期，盡管戶改政策下發2個月后，重慶市政府發文強調過渡期結束后可以繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退地，但依然引發了外界對重慶以土地換戶籍爭議。而成都的農民則不必在土地和戶籍之間選擇：即使戶籍遷往別處，他們也不必退出承包地和宅基地，并且將保有土地帶來的補貼和收益。

最終，通過對比重慶和成都兩地的戶改政策，銅陵選擇了類似成都的、最徹底的戶籍制度改革。

戶籍“二元”變“一元”/

實際上，在戶籍制度改革之前，銅陵率先出臺了教育均衡的方案，然后就是公共實施和社會保障向農村推進，“到了2010年底，我們總結發現，從2008年到2010年這幾年，銅陵似乎沒有太大突破。”鐘和平對《每日經濟新聞》記者介紹說，隨后銅陵市委市政府開會研究，結合銅陵的實際，在2011年開始進行了戶籍制度改革，“因為銅陵在安徽省的城鎮化率比較高，占到75%左右，人均GDP和人均財政收入在安徽都是第一，再加上人口少和面積小，所以，我們可以進行戶籍制度改革，把農民和城市居民的差距拉到一個平衡。”

銅陵的戶籍改革制度方案由一個整體方案和12項配套實施方案構成，即外界所說的 “1+12”方案。12項配套實施主要是教育、醫療、養老、就業，住房、民政、計生等一系列政策，“銅陵戶籍制度改革，并不是單純將農業戶口和非農業戶口的稱謂取消，以往附加在戶籍之上的社會福利和社會保障各個方面的政策，都將隨之而更新，所以出臺了12項配套方案。”鐘和平對記者說。

在銅陵戶改的進程中，第一步就是將原有的 “二元戶口體制”改為“一元戶口體制”，戶口不分農業和城鎮，統稱為居民，“居民就是你居住在什么地方，就可以把戶口落戶在什么地方，哪怕租一個房子也可以把戶口落下。成為居民之后就將社會保障進行并軌，就是原有的城鎮居民和農村居民享受的保障和社會福利統一，包括養老、醫療等。”鐘和平說，“農民變為居民后，可以買企業職工養老保險，也可以買城鎮居民養老保險，私營個體和在銅陵打工的居民都可以購買，此外，投親靠友也可以享受各種城市居民的福利。”

外來流動人口的落戶也比較簡單，鐘和平說，“外來流動人口有充分的自由權，買房、投資興業、在企業工作都可以申請落戶銅陵。如果外來人員不愿意落戶，可以申請成為居民，同樣可以享受銅陵市民所有的福利待遇。”

此外，在保障性住房、教育方面，銅陵同樣作出了明確規定，農民成為居民之后，也可以享受保障性住房分房，而在教育方面，銅陵實施教育均等化就近入學，外來人口不需要繳納任何贊助費用，和本地城市居民小孩享受同樣的教育。

不過，值得注意的是，農民變為居民后，計劃生育政策和土地是城市居民無法擁有的。對此，銅陵在戶改方案中明確指出：農民成為居民之后，三年內還是可以享受農村的計劃生育政策，“計劃生育政策，農村人口可以生二胎，農民變成居民之后，有一個三年的過渡期，三年內還是可以享受農村的計劃生育政策。而在土地方面，戶籍制度改革的前提是不損害農民的既得利益，不退宅基地、農用地和承包地，居民可以享受一切城市居民享受的待遇，同時農民還可以繼續享受糧食補貼等待遇。”鐘和平對記者說。

在就業方面，銅陵做出了充足的準備，銅陵相關負責人曾對外表示，銅陵進行戶改將要為每個新居民“埋單”，“銅陵要向每一位新居民‘埋單’10萬元，這只是一個靜態的測算，我們現在的測算是七萬多元，這是循序漸進的投入，不是一次性投入。基礎設施的投入每個人占到6萬元，保障性住房每個人5000元，按人均成套住宅面積20平方米來計算的。社保保障成本每人3500元，主要是養老、醫療方面。公共服務配套包括教育文化等每位5000元，總共是73500元。”鐘和平對記者說。

農村產權制度改革推行/

在鐘和平看來，建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉差距，推動醫療、教育、社會保障等公共服務均衡化發展，促使城鄉之間的生產要素流動更為自由、方便。

“打個比方，農民通過確權，可以拿手上的宅基地證，通過擔保公司獲得急需的貸款，擴大耕種面積，發展規模化農業；同時，這些證件還可以進入規范的平臺流通，讓更大的資本進入。”鐘和平說。

戶籍制度改革解決了人的自由問題和農民最為關心的產權問題，也就是要素的自由流動，這在鐘和平看來，“農民的資產不值錢、或者說賣不掉，那么農民的資產怎么盤活？通過戶改來增加農民的收入，或者農業的經營主體來融資。”

為了解決要素的自由流動，銅陵在2012年4月推出了農村產權制度改革方案，就是“1+8”方案，“其實就是做三件事情，第一是確權發證，用法律的形式來固化農民的財產權，過去的房子沒有房產證，現在把這個證全部發放，第二是放活經營權，有了證之后農民就可以流轉，可以出租、轉讓，給大戶去經營，這樣就建立了一個農村產權的流轉交易平臺，農民的房屋可以買賣，提高了農村產權的市場化程度。第三步是抵押融資，農民的產權可以抵押給銀行進行融資。但是這個方案還在推進中，進程太慢，我們正在加大力度推進。”鐘和平對《每日經濟新聞》記者說，“完善產權制度改革，是市場化經濟很重要的一個部分。破除城鄉二元結構，核心就是解決產權問題，而產權的核心是就是農民的土地。”

此外，鐘和平還向記者透露，銅陵目前正在與信托公司合作，把農民的土地集中起來，交給信托公司，農民實現分紅，“土地租金和紅利會讓農民的銀行賬戶里有更多的錢，鼓勵他們離開土地，到工資水平更高的城市安家落戶。”

戶改解決“用工荒”/

“人口達到100萬”一直是銅陵的目標，不過鐘和平稱，原來的目標是2020年達到100萬人口，現在看來是要到2030年才能達到。

據了解，銅陵之所以能夠在安徽省率先“吃螃蟹”，主要因為銅陵是新興工業城市，規模不大，工業發達。銅陵市目前的城市化率已經達到72.6%，穩居安徽省人均GDP第一和人均財政收入第一。

在銅陵一位不愿具名的官員看來，銅陵市的戶籍改革既是發展民生，也是為銅陵建設現代產業之城、創新創業之城打好根基，加速城鎮化的進程。

此外，銅陵市一直希望轉型為一個制造業中心，但缺乏一個關鍵要素，即穩定的工人供給。

在外界看來，銅陵的戶籍制度改革吸引了大量外來人口，因此銅陵被稱之為“移民城市”，這也為原本人口就少的銅陵保證了穩定的工人供給，為經濟發展起到非常關鍵的作用。

對于上述說法，鐘和平并不避諱，他說，這個說法很對，也是當初推行戶籍制度改革的初衷，“隨著城市經濟的快速發展，銅陵引進的企業越來越多，企業多了就需要工人，而僅僅依靠銅陵本地的人口，很難滿足需求，況且銅陵本身就是一個人口較少的城市，所以吸引外來人口前來銅陵才能保證企業的工人供給，這也是我們當初戶籍制度改革的目的和初衷。”

企業聲音

銅陵戶改化解“用工荒”

每經記者 查道坤 發自安徽銅陵

隨著銅陵經濟的快速發展，進駐的企業不斷增多，首要問題就是需要工人。戶改吸引了大量外來人口，也為原本人口不多，難以支撐龐大用工需求的銅陵，解決了用工荒的問題。

銅陵本土的大型國有企業銅陵有色（000630，SZ），是銅陵的用工大戶，該公司一位高管在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，近兩年，隨著銅陵戶改的推進，外來人口增多，為公司招工起到了不小的幫助，“以前招一線工人，都需要去外地招人，有的還不愿意過來，但是隨著銅陵戶改的落地，不少外來人口來到銅陵，我們招人也更加方便，現在新招聘的一線工人大部分都是外來人口。”

銅陵另一家上市公司六國化工（600470，SH）人力資源部的一位負責人說，雖然公司招聘的都是大專以上學歷的員工，但是戶改吸引了不少大學生，“招聘宣講時，就把銅陵的戶籍制度改革政策宣講給大學生，這些學生聽了之后覺得能落戶，并且社保都按照企業職工的養老保險繳納，所以更愿意來到銅陵工作。”

不同于上述兩家企業，位于銅陵開發區的一家加工企業需要招聘的是一線操作工，該企業人力資源部劉經理對記者說，“我們對學歷沒有太大要求，如果僅僅依靠銅陵本地人口肯定難招到人，戶改吸引了外來人口，這部分人又大部分為農民，經過公司培訓后，就可以上崗。”

一位不愿具名的官方人員說，除了吸引外來人口之外，銅陵的戶籍制度改革還留住了工人，“在戶籍改革之前，銅陵工人的流動性比較大，但是戶改制度出臺之后，留住了工人，也保證了企業的穩定生產。”

專家觀點

銅陵戶改可借鑒但很難復制

每經記者 查道坤 發自安徽銅陵

雖然銅陵進行了最為徹底的戶籍制度改革，但不少專家認為，銅陵戶改模式很多地方值得其他城市借鑒，但是很難被復制。

這是因為推進戶籍制度改革，需要大的城市框架支持，同時還需要充足的財政供給，“按照銅陵的說法，財政要為每個新居民埋單73500元，這需要建立在一個產業經濟都相對發達的地方，否則沒有持續的財政支持，銅陵的戶改模式很難被復制。”南京財經大學研究區域經濟的張教授對《每日經濟新聞》記者說。

銅陵的目標是成為擁有100萬人口的城市，“按照銅陵地級市的級別，以及目前的城市面積，完全可以容納100萬人口，城市框架可以承受。”銅陵市一位不愿具名的官方人員對《每日經濟新聞》記者說。

“銅陵之所以能進行戶改，就是因為這座城市還能接納30萬左右的人口，該市發展也需要這些外來人口的注入，如果不出臺優惠政策，100萬人口的目標恐怕很難實現。”張教授說。

但是在張教授看來，“戶籍改革要結合城市的框架，如果城市的框架不能支撐這些外來人口，那么銅陵的戶籍制度改革就很難被復制。”

不過張教授認為，銅陵模式也有值得其他城市借鑒的地方，“銅陵戶改規定，本地農民變為居民之后，除了社保等福利和本市人口一樣，銅陵農民不退宅基地、不退農用地和承包地，同時還可以繼續享受糧食補貼等待遇，還保留農村三年計劃生育的政策，這些是戶籍制度改革所面臨的難點，銅陵的做法值得借鑒。”

在銅陵城鄉一體化工作辦公室副主任鐘和平看來，除了城市框架難以支撐之外，很多城市不愿意搞戶籍制度改革，就是因為戶改需要財政埋單，“銅陵為每一位新居民要花費73500元，這個投入雖然不是一次性投入，但是財政支付還是很大，而且地方財政還必須要有持續性的支付能力。”鐘和平對《每日經濟新聞》記者說。

此外，鐘和平介紹，“隨著外來人口的進入，民生工程建設，以及相關配套工程的建設也需要大量資金。”

在銅陵實施戶籍制度改革以來，作為親歷者和實施者，鐘和平在實踐中也察覺到，推進戶籍制度改革，要具備兩個因素：一是城市的綜合承載能力，能不能接受，包括基礎設施、就業、教育、醫療等。“我們推進戶籍改革，就是因為銅陵人口確實不多，我們有能力承受，而且銅陵不斷投入建設民生工程，每年安徽省有33項民生工程，銅陵有48項民生工程，就是為了下一步吸引外來人口打好基礎。二是財政的可持續支付能力。具備這兩項才可以進行戶籍制度改革。”鐘和平說，“不過銅陵壓力也很大，如果所有農民都買企業職工養老保險，那么財政是支付不起的，但是現在這塊買的人不多。”

對此，張教授說，“作為切實的推行者，銅陵經驗總結得很對。戶籍制度改革對地方財政能力的考驗確實比較大，民生工程的建設和養老醫療等投入，都需要大量資金的注入，財政收入支撐不下，銅陵模式就更加難以復制。”