改革土地財政制度已刻不容緩

◎周俊生

2013年上半年，全國土地出讓金收入呈爆發式增長態勢。各大房地產信息機構從不同角度提供的數據表明，上半年的土地交易出現“井噴”。我愛我家數據顯示，1~6月全國306個城市土地出讓金高達1.13萬億元，與去年同期相比大幅增長60%；克而瑞研究中心的數據則顯示，十大典型城市土地出讓金收入為3140億元，與2012年同期相比增長160.3%。

土地交易如此火爆，是上半年房價仍能夠一路走高的重要推手。為了遏制房價上漲趨勢，這幾年中央政府不斷加大房地產調控力度，今年上半年還出臺“國五條”。但如此火爆的土地交易市場，基本上已經把“國五條”本來應該收到的效果一點點蠶食。

地方政府賣地出現 “井噴”，一個無法繞過的原因是，隨著經濟增速減緩，其財政收入出現下降。同時，在前幾年為抗擊全球金融危機而推出的投資擴張中，地方政府通過政府融資平臺大肆舉債，如今已開始面對還債壓力。財政收入增速下降，還債高峰來臨，賣地收入成為各地政府最現實、最快捷的財源。這就難怪一位地方官員會大嘆苦經：“不賣地怎么上項目？”

賣地已經成為地方政府斂財、推動項目投資的捷徑，土地出讓金已經成為地方政府不折不扣的 “錢袋子”。但是，土地對于一個城市來說，是一種不可再生資源，這種特性決定了竭澤而漁式的賣地缺乏長久的持續性。地方政府迫于短期的需求而不斷推出新地塊進行拍賣，實際上是在消耗本該由我們的子孫享用的土地資源。如果說地方政府將自己管轄下的土地當作商品出售是一種值得肯定的做法，那么，這種“前吃后空”的“土地財政”，其道路已經越走越窄。

這種“井噴”現象，從短期來看，對目前仍在堅持的房地產市場調控構成了一種反作用力，對中央正在積極推進的政府職能轉變也是一種消極因素。政府賣地的生意越是興旺，政府離它的職能要求也就越遠。因此，對土地財政制度進行改革，已經刻不容緩。解決這個問題，如果僅僅要求地方政府遏制賣地沖動，并不能收到什么效果。必須看到，今年上半年出現的賣地“井噴”，與經濟增速下降導致的地方政府財政資金緊張有直接關系，而地方政府財政資金緊張又與從上世紀90年代開始實行的分稅制有直接關系。地方政府承擔了社會管理的大量職能，卻缺乏與其匹配的財政資金供給，這才造成了地方政府通過賣地來壯大財政資金的沖動。

土地財政制度的存在，不僅使房地產調控處于懸空狀態，而且使我國的土地市場出現高度扭曲。按照我國的法律制度，城市土地屬于國有，但是當地方政府沉溺于土地財政以后，民眾對國有土地的權利被剝奪得一干二凈。而地方政府囿于財政資金的需要，又不得不加大賣地力度，將本應留給子孫的那份“土地紅利”提前消化，使土地財政問題積重難返，改革的難度也與日俱增。

解決土地財政這個頑癥，固然需要地方政府遏制賣地沖動，但更重要的是對目前的分稅制進行改革，讓地方政府的財權與其承擔的事權能夠匹配起來。日前，山東省政府作出決定，將原本由省財政統收的企業所得稅、個人所得稅以及石化企業增值稅等，全部下劃市縣，作為市縣財政收入，屬地征管、就地繳庫。山東省政府這樣做的目的很直白，就是為了提高縣鄉政府的財政保障能力。這給我們解決土地財政問題提供了有益的嘗試，如果中央政府能夠積極推動分稅制改革，讓地方政府的財權與事權匹配起來，那么，地方政府就沒有必要這樣竭澤而漁地賣地，政府職能改革也就有了現實的基礎。