我國立法堵地方自行發債 總量控制國家資產負債

(聚焦預算法修正案)立法堵住地方自行發債通道 總量控制國家資產負債

　　新華網上海6月27日電(記者楊溢仁、王鶴)十一屆全國人大常委會第27次會議26日審議了預算法修正案草案，二次審議結果刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，明確重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”

　　在多數業內人士看來，堵死地方自行發債通道，不僅可以迫使地方政府量入為出，更有利于總量控制國家資產負債表，從而有效控制風險。

　　新條款符合經濟形勢要求

　　事實上，繼去年11月，上海、廣東、浙江、深圳4省市獲準開展地方政府發債試點以來，業界對地方政府自主發債開閘的預期便逐漸升溫。

　　然而，頗受地方憧憬的自行發債最終未能突破法律和制度上的約束。

　　毫無疑問，二次審議的預算法修正案草案“除法律或國務院另有規定外，地方政府不得發行債券”的條款，基本上堵死了地方自主發債的通道。

　　“由財政部代地方發債更為慎重，因為地方自行發債的口子一旦打開，債務風險就會隨之增大，一些缺乏財政自律的地方或因政績沖動拼命發債，從而導致債務泡沫。”金元證券固定收益研究員王晶坦言，“合理約束地方權力可以理解。”

　　中國人民大學商法研究所所長劉俊海在接受記者專訪時也談到，“地方政府債務目前已經累計了大量風險，此次對預算法的修改，基本堵住了地方政府發債的口子，防止地方債務進一步惡化，是符合當前經濟形勢的舉措。”

　　對此，信托專家劉擎表示贊同，“明確地方政府不能發債是符合當前預算法和經濟形勢的立法選擇。”她指出，“銀政信”關系必須主要考量中央財政的資產負債情況和全國經濟形勢，不能任由地方政府和金融機構出于部門、地方利益透支整體利益和信用。

　　地方債務風險不容忽視

　　目前，業內人士對我國地方政府償債能力保持著較強的信心，支撐這一樂觀判斷的理由主要有三方面，一是債務率和負債率低于世界平均水平和發達國家的水平；二是地方政府掌握的資產或投資項目能夠為償債建立“雙保險”，即使籌集資金所投項目現金流斷裂，地方變賣國有資產也能夠提供第二還款來源；三是即便地方債務違約，從維護社會穩定的大局出發，強大的國家信用也會為其買單。

　　可以看到，地方政府債務風險在去年獲得了較為顯著的改善，“得益于到期債務的適度展期，以及對新增債務的嚴格控制，當年實現了地方債務余額的零增長，”

　　華龍證券固定收益研究員牟治陽指出，“加上地方所取得的土地出讓收入仍具有剛性支撐特點，‘控債增收’雙管齊下共同促使地方政府債務杠桿率一舉恢復合理常態水平。”

　　盡管目前地方債務總體狀況已得到很大程度的緩解，但仍有不少業內專家提醒，后續由再融資風險引發的潛在威脅應該予以重視。

　　在劉擎看來，雖然法律明確政府不得以任何形式擔保，但實際金融業務中，大量透支地方政府信用的信托、貸款依然存在，而且部分已陸續暴露了風險。“歷史上也有多個案例，以地方政府信用為基礎的債務和信托，最終由中央政府和財政承擔風險和損失。”

　　“尤其是2012－2013年是地方融資平臺債務到期的高峰期，2012年到期債務數量龐大，對地方財政將造成很大壓力，客觀上要求地方政府發行新債來償還舊債，以時間換空間，解決地方債務問題。”國泰君安方面認為，地方債務仍在不斷擴大。

　　綜合考慮，去年地方債務問題初步實現“軟著陸”已使得其系統性風險大為降低，但今年乃至未來一段時間仍將處于地方債務鞏固化解時期，風險防控不可掉以輕心。

　　操作上尚存靈活性

　　“今年預算內的地方政府自行發債不會受到影響。”牟治陽稱：“不過，既然有‘除法律或國務院另有規定外’這一表述，那就意味著在操作上還存在一定的靈活性。”

　　“肯定留有口子，但是權力在中央。”王晶亦認為，“審批制不失為一個好辦法，好鋼用在刀刃上，有針對性地操作既能緩解再融資壓力，又能保護納稅人利益，一舉兩得。”

　　根據審計署發布的數據來看，截至2010年底的統計，在2012年內到期的債務為1.84萬億元，如加上去年新增債務中的新增到期部分，償債壓力不容小覷。

　　另一方面，鑒于經濟增速放緩以及物價回落對今年我國財政收入增速將產生抑制影響，同時房地產調控持續進行，在地方政府綜合財力較去年難有明顯提升的背景下，如何緩解地方支出壓力料成為后續工作的重點。

　　值得一提的是，雖然上海、浙江、廣東、深圳進行的地方政府自行發債試點仍在進行，而從此次預算法修正案草案公布的內容看，地方政府自行發債可能會暫緩，顯示出決策層對這一問題的謹慎態度。