關于從國家立法層面加強農民土地財產權保護的建議

全國政協委員賀強

許多地方政府為了改善城市基礎設施建設，擴張城市規模，紛紛征用農民土地。有些地方政府借戶籍管理制度改革為由，或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序，將農民集體所有土地轉為國有土地，還有部分農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。在征地過程中，農民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%-10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現了強拆的現象，導致矛盾激化。

向農民征地引發問題的關鍵在于農民的土地財產權和利益沒有得到有效的保護，而在向農民征地的過程中要想有效保護農民土地財產權和利益，就必須提高農民在土地增值收益中的分配比例。

關于保護農民土地財產權和利益的問題已經引起黨中央和國務院的高度重視。今年的中央一號文件提出，三大舉措確認農民土地權。對于穩定農村的土地政策和保護農民土地權益，提出了三件大事：一是由國土資源部牽頭，完成農村土地所有權的確權登記頒證工作。二是由農業部牽頭，開始農村土地承包權的確權登記頒證工作。三是由國務院有關部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農民土地條款的修改。

業界專家認為，這三個工作的推進會為緩解農村土地各種各樣的糾紛和矛盾起到很重要的作用。

溫家寶總理在2011年12月27日中央農村工作會議上強調，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。要精心設計征地制度改革方案，加快開展相關工作，明年一定要出臺相應法規。

2012年2月3日至4日，溫總理在廣東江高鎮水瀝村與村民和干部座談時指出，現在普遍存在的問題是什么呢?是亂占農民耕地，引發群體性事件?？偫碇赋觯瑔栴}根源在于土地作為農民財產，這個權利沒有得到應有保障。事實上，溫總理一直很關心農民土地問題，并多次舉行座談與表態。

我們認為為了更好地保護農民土地財產權和利益，應當加強有關方面的立法，通過國家法律層面依法征地、依法運作、依法保護農民的權利。

（一）、從實體法上加強對土地征收中農民權益的保護

1）正確界定公共利益，明確征收制度的本質和目的。《物權法》草案對“公共利益”做出了如下解釋：國家為了公共利益的需要，可以依法律規定對農民集體所有的土地實行征收，并給予公正合理的補償。在為舉辦下列事業必需時可行使土地征收權：(1)國家機關用地；(2)國防軍事用地；(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(4)城市基礎設施、公益事業用地；(5)法律規定的其他用地。

2）完善土地征收補償制度。

第一，拓寬土地征收補償范圍。結合我國的實際情況，在我國土地征收的范圍除現行法律規定的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費外，還應當把土地承包經營權損失補償，間接損失補償，細化社會保障費用囊括其中。國家應該對被征收人的直接損失與間接損失都給予補償，把被征地農民的損失降到最低。

第二，提高土地征收補償標準。依據土地類型、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的征地綜合補償標準。

第三，建立多元化的征地補償方式。從農民進入城鎮后就業困難的現狀出發，針對失地農民勞動技能低下的情況，除一次性貨幣補償外，增加以下幾種補償方式：分期或終身性貨幣補償、債券或股權補償、就業安置補償、社會保險安置補償和職業培訓補償等。

（二）從程序法上加強對土地征收中農民權益的保護

1）建立統一的農地征收補償法律程序的制度體系。

（1）要盡快頒布實施《行政程序法》，統一不動產征收程序、財產征收程序和農地征收程序的規定。

（2）要盡快頒布實施《土地征收法》，詳細規定農地征收主體的實體性權利義務和程序性權利義務。

（3）在《物權法（草案）》，對規定征收的條件和程序要進一步完善。

（4）通過《行政強制法》、《行政救濟法》、《人大監督法》等法律，對農地征收的強制執行程序、救濟程序和監督程序的實施提供法律保證。

 2）建立健全農地征收公益性審查法律程序制度。行政程序和司法程序是界定農地征收公共利益的兩種途徑。

（1）聽證程序。盡管行政機關有著具體確認公共利益的權力，但這種權力有著它的局限性，即行政機關并不能完全按照自己的意志決定，相反，必須征求公眾和其他權益相關者意見，通過對多方意見的采納最終判斷是否符合公共利益。

(2)司法程序。司法程序有效避免了行政機關在確定農地征收公共利益范圍這個至關重要的問題上濫用權力，充分保障了公共利益。如果相對人對行政機關的決定不服，相對人可以通過訴訟的方式對農地征收公共利益予以最后的確認。

3）完善我國農地征收的聽證制度。

（1）征地機關在接到申請后應將用地單位的用地目的、范圍、期限、面積等內容進行公告，并單獨通知被征收的集體組織和農民，否則視為程序違法。

（2）被征收的集體組織和農民可以通過遞交書面意見提供證據、要求舉行聽證會等方式分別對征收目標的合法性、征地的范圍、期限、面積等提出自己的意見。

（3）要明確集體組織和農民參與的程序，需要舉行聽證的，應對參與人的選定方案、參與的方式、時間、途徑、參與人表達意見的具體方式、步驟等問題提前進行公告，保證公眾參與切實可行。