蔡繼明：關于土地管理法修改草案的修改意見

每經編輯｜王迎春

 

建議代表：蔡繼明  全國政協委員 清華大學政治經濟學研究中心主任

關鍵詞：土地管理法

主要建議：將“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓”改為：任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地所有權。土地使用權可以依法轉讓。

提案全文：

1. 關于土地所有和使用基本制度

建議將“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”改為：

中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即國家所有制和集體所有制。

相應地，要將“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”改為：

國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

同時對等地增加下面一款：

集體所有土地的所有權由集體成員民主推選的組織機構代表集體行使。

將“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”改為：

任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地所有權。土地使用權可以依法轉讓。

將“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”改為：

國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予合理補償。

2. 關于土地權利的設置

修改草案在土地權利的設置中，沒有按照內涵和外延以及一般、特殊和個別的層次對土地權利做出界定，在使用權的外延中漏掉了未利用地使用權，而在使用權的內涵中不應含有與所有權同等的“占有權”，但卻應該包括“處分權”。另外，由于目前的所謂家庭承包制已經既不向集體繳納地租，也不再承擔任何經營責任，所以，承包經營權應改為土地使用權。建議將第10條改為：

土地權利包括土地所有權、使用權和地役權。

土地所有權包括國家土地所有權、集體土地所有權

土地使用權包括建設用地使用權、農用地使用權、未利用地使用權。

國家土地所有權人和集體土地所有權人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分（轉讓和抵押）的權利。

建設用地使用權人、農用地使用權人和未利用地使用權人，對其依法取得的土地，享有使用、收益和處分（轉讓和抵押）的權利。

鑒于目前農村集體的土地事實上已經由農戶無償使用，所以，建議將第14條改為：

農民集體所有的土地在本集體成員中平等分配并由這些成員無償長久使用，從事農業和非農產業并建造住宅。

3. 關于土地用途管制

在第四條（原第四條）【土地分類及用途管制原則】中，應該增加一款：土地用途管制不等于土地所有制歧視，也不能用借助于征地制度來實現。

土地除了具有生產要素的基本屬性外，還是人們賴以生存的空間；它所提供的食品是人類生存的第一需要，涉及到國家的經濟安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼澤等自然狀態的保護和利用，以及農田綠地和建設用地的配置，涉及到我們的生態環境。所以，國家必須對土地進行用途管制，特別是農地保護。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是兩回事：我們不能用后者代替前者，如果按現行法律規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農村集體建設用地不能用于房地產開發；而農業用地要變成城市建設用地，又必須通過國家的征地行為使之由農村集體所有轉變為城市國家所有才能實現，這實質上是在用土地所有權管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉之間土地產權的變更。這種制度安排，不僅弱化了國家土地用途管制的功能，而且抑制了土地產權的交易和土地資源的有效配置。

 

4. 關于征地制度

要嚴格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第68條改為：

國家為了公共利益的需要，對農村集體土地的所有權和城市國有土地的使用權可以征收并給予合理補償。本法所稱公共利益的需要，包括：

（一）國防設施建設的需要；

（二）國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利等公共事業的需要；

（三）國家重點扶持并納入規劃的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

（四）為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設的需要；

（五）為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；

（六）國家機關辦公用房建設的需要；

（七）法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。

將第71條改為：

被征收農村集體土地所有權和國有土地使用權的農村集體及農民和城市單位和個人對征收土地方案中確定的補償方案有爭議的，可以自補償方案公布之日起十五日內，依法向市、縣級人民法院提起行政訴訟。對市、縣人民法院的裁決不服者，可以在裁決做出十五日內向上一級人民法院上訴。上一級人民法院的裁決為最終裁決。

對于有爭議的征收，在最終裁決做出前，不得實施。

5. 關于非公益性建設用地

由于草案第8章所謂的建設用地實質是指非公益性的，所以該章題目應改為“非公益性建設用地”。

除了同意原修改草案中刪除原第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”外，建議增加如下條款：

【建立統一的城鄉建設用地市場，允許農村集體建設用地使用權進入市場，城市新增的非公益性建設用地，可以實行集體所有制】；

【對于非公益性用地只能按照自愿、公平的原則通過市場交易來獲得】。

【對國有建設用地的非公益性需求】 

對于國有建設用地的非公益性需求，用地單位應當按照自愿、公平的原則，通過協商或市場交易從原土地使用權人獲得其土地使用權。

【對城市新增的非公益性建設用地】

國家對于城市發展規劃中新增的非公益性建設用地，可以按照自愿、公平的原則，通過協商或市場交易將集體土地征購為國有土地。國家不得強行改變非公益性建設用地的所有權屬性。

建議刪除修改草案第90條（新增）【農村宅基地的使用】中的第一款：

農村宅基地只能分配給本集體組織成員。

將其中第二款“宅基地使用權人經本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉讓、贈與或者出租。農村村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。”修改為：

農村宅基地使用權人，在保障基本居住條件的前提下，其宅基地使用權在本集體成員之間、集體與集體之間以及城鄉之間出租、轉讓并允許繼承和抵押。農村村民轉讓、出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。

6. 關于國有建設用地使用權的收回

修改草案原第一百零四條（原第五十八條）【國有建設用地使用權收回】，對收回的范圍規定過寬，應該根據公益性需要和非公益性需要規定收回范圍和補償辦法。建議做如下修改：

除了第六十八條規定的公共利益需要外，有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，也可以收回國有建設用地使用權：

（一）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（二）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（三）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

 在上述情況以為，政府不得以任何理由提前收回國有建設用地使用權，而只能以平等的市場主體身份通過協商回購國有建設用地使用權。

7. 關于集體建設用地使用權的收回

修改草案第105條中對于根據公共利益的需要收回農民集體所有的土地的，對建設用地使用權人應當給予適當補償，應改為合理補償。