平臺債可展期 是貨幣政策放松信號？

每經記者  陳舒揚  楊  芮　　“宏觀政策適度微調”系列訪談（二）平臺債展期

    由于希臘總理帕潘德里歐10月31日晚突然宣布，將就歐盟解決希臘債務危機的方案舉行全民公決。之后引發一系列爭議，讓歐債危機再添變數。

    美聯儲主席伯南克2日在為期兩天的議息例會結束后表示，美國經濟中期內仍面臨多重壓力，美聯儲將延續目前的超寬松貨幣政策。美聯儲也在緊密關注歐債危機的發展，若有必要，還將采取進一步刺激美國經濟復蘇的貨幣政策。

    在美聯儲表示延續超寬松貨幣政策、歐債危機風波再起、全球和中國經濟下行預期進一步增強的背景下，我們國內地方政府債務問題備受關注，并成為中國是否能平穩度過國際金融風暴的關鍵因素之一。

    最近，國務院批準上海等四地試水地方自行發債，部分平臺債務也將獲“展期”待遇。結合溫家寶總理強調“要把握好宏觀經濟政策的力度、節奏和重點，適時適度進行預調微調，要完善財稅政策，大力推進結構性減稅”的背景，貨幣政策是否在轉向？地方平臺債不展期會引發什么問題？《每日經濟新聞》今天邀請兩位學者，為您解析以上問題。

　　對話記者陳舒揚楊  芮　　對話嘉賓張中秀  中國人民大學稅收籌劃研究室主任劉煜輝  中國社科院金融重點實驗室主任融資平臺問題由何而來？

    NBD：之前有報道說，我國地方政府融資平臺有10萬億元的債務余額，地方政府在融資渠道上嚴重依賴銀行融資，產生了較大的系統風險，金融體系的穩定性較弱。地方融資平臺的問題由何而來？

    張中秀：地方融資平臺的問題，是財政問題和貨幣問題的結合體，它是兩大問題堆積出來的焦點。我國的融資平臺暗含著“假冒”金融機構的意味，融資平臺實際上是政府意圖的，我理解的融資平臺的建立，有點類似于過去大背景下的政策性銀行。1995年我國成立了中國進出口銀行、中國農業發展銀行及中國國家開發銀行，而成立的大背景是根據《預算法》的規定，財政赤字不得向央行透支。

    在基礎設施建設中，由于三大政策銀行的建立，既無需去人民銀行透支，又能保證財政部很多開發性項目的資金需求。三大政策性銀行是部分替代了財政的功能，也在行使著某種金融的職能，是掛著金融的“羊頭”，賣著財政的“狗肉”。

    之前三大政策性銀行和財政部之間的關系，就類似于現在地方政府和融資平臺的關系。由于分稅制存在不足，對地方財政收入沒有很好的保障機制，地方政府存在著資金的缺口，而地方既不具有立法權，又不能發債，只能靠其他途徑解決。

    地方的財政收入不能保證的同時，還有眾多的事務、工資、市政建設、基礎設施等，而地方政府的財政收入和支出在制度內就不匹配。分稅制里，地方政府事權多財權少。這種天生的不匹配就滋生了兩個怪胎——土地財政和融資平臺，即地方財政收入的先天不足，由土地財政和地方融資平臺這兩個方面來彌補。

平臺債不展期有何影響？

    NBD：上個月底，銀監會官員在公開場合表示，符合條件的地方平臺債可以展期，為什么會作出這一決定，會有什么影響？

    劉煜輝：地方政府的平臺貸款，按照現在償付的規模和方式，很多地方的現金流是還不上的，很多銀行貸款期限不是特別長，只有三五年，即便地方項目建成之后，產生現金流、利潤率能夠達到當時的預期，按規律，一般也要5年到10年之后。現在的還款來源基本都壓在土地出讓收入上，而現在又遇上國家房地產調控，必須限購，沒辦法，土地出讓的收入比去年大幅下降。現在的情況是，不讓它展期，就會面臨現實的違約。此前的云南省投資控股集團有限公司和上海的一家平臺公司就已經暴露出這些問題，這一風險具有傳染性，可能會導致大面積類似事件出現。

    NBD：這次允許平臺債有條件展期，是政策微調以及貨幣政策放松的信號嗎？

    劉煜輝：也可以這么說。因為現在地方政府債務確實成為中國經濟和中國銀行體系的一個梗結，特別是在今天進入償債高峰期的時候，在這個時間點，處理不好的話，有可能會滋生越來越多的負效應，甚至對經濟產生硬著陸的負面影響。實際上，國外看空中國的聲音就是盯著這個邏輯，地方政府債務出現違約，銀行資產惡化、信用收縮，直接會加劇整個經濟的下行。

    這么多的地方政府債務聚集在銀行體系中，也會讓宏觀調控政策沒法有效執行，比如說控準備金，在現實中反過來會對有效率的企業傷害越來越大。償債的高峰時點已經來臨，如果沒有有效的措施，可能會出現大問題。最后還是避免不了用中央政府的信用來替代地方政府的信用。

地方還不能自主發債

    NBD：不久前財政部出臺了今年的地方自行發債試點辦法，有觀點認為，地方自主發債有助于推進或說逼迫地方進行財政改革，您怎么看這個問題？

    劉煜輝：理論上講，存在這種激勵機制，比如，想取得發債權，預算要更加民主、支出要更加透明，對投資者公布更多的財政收支信息。希望通過這個機制，向好的方向發展，推出市政債，進行融資機制的改革，這也是央行的初衷。但實際上能達到什么樣的效果，還有待觀察。

    地方政府也知道，從現有的情況來看，通過發債，能夠幫他們解決很大比例的資金需求的可能性不是特別大，為了取得一點融資的額度，要不要把很多支出公開化，接受公眾的監督，地方政府會權衡公開會不會得不償失？從現在的情況看，地方政府是不是能披露足夠的信息、投資者是不是相信這些信息的真實性和完備性，這是有疑問的。這其中畢竟需要一些配套的政治體制改革，比如所披露信息的真實性和完備性，在現行的法律框架下是否能夠得到保護，能夠讓投資者安心。

    其實現在投資者買地方債券，看的還是中央信用的支持，比如今年4地試點自行發債，還是非常謹慎的，包括本息的收付都是由中央政府出面，準入也是需要中央職能部門的審批。雖然沒有明說，在市場看來，這其中隱含了國家信用的支持，這和自主發債、市政債有本質差別。現在投資者買的話，能夠看得清楚的，只有中央政府的隱性的擔保，信息披露的真實性、完備性在現有的法律框架內沒有準備好。

    張中秀：上海市、浙江省、廣東省、深圳市的自行發債試點，通過《辦法》也可以看到其權力還是受到很多制約的，這和自主發債的距離還是很大。名義上是地方政府發債，但實行的是年度發行額的控制。而我認為，現在還不具備地方政府自主發債的條件，地方政府并不具備這方面獨立的資信，而放開財政負擔會產生很大的債務風險。勢必會造成發債容易還債難，上屆借債下屆還的局面。由于并不具備預算的約束力，并且存在監管的空缺，一旦地方可以自主發債，就會存在利益沖動，導致收入與支出的不一致性。

平衡收入和“棄暗投明”

    NBD：在貨幣緊縮調控下，保障房建設又面臨巨大資金需求，如何解決凸顯的矛盾？

    張中秀：要解決凸顯的資金需求矛盾，還得從土地財政和地方融資平臺兩個方面來討論。土地財政方面，要解決如何平衡土地財政收入的問題，可以考慮將土地財政收入變成征收物業稅、房產稅等來均衡收入。靠出讓土地保證地方財政收入的做法斷不能保留和持續，土地財政問題的產生是制度的重大缺失。我覺得解決這個問題可以參考資源稅的做法，因為土地本身就是一種資源，可以將土地轉為第八種特種資源。對于出讓土地的收入，地方和中央進行分成，比如二八分成。這樣的好處有兩點，一是起到了變相監管的作用，中央可以對地方的土地情況了如指掌；另外就是收入的減少可以從一定程度上控制地方出讓土地的利益沖動。

    地方融資平臺的問題是一定要解決的，解決的根本思路是“棄暗投明”，將暗處看不到的資金變成明債，這樣既可以方便監管，又能確保保障房的資金供應。

    NBD：財政政策方面，如何評價結構性減稅的作用？

    劉煜輝：過去七八年時間，中國財富的逆向流動是非常厲害的，大量的財富向政府和政府相關的經濟活動偏移。減稅肯定是正確的方向，關鍵是減稅的空間有多大，首先是政府在財政上的需求要降下來，如果政府還在進行大幅度的財政擴張，要干的事情很多，就沒有空間去減稅。現在出臺的增值稅改革等政策更多是試點性的，產生的實際效果相對來說有限。

    現在的問題是財政擴張，不是財政收入太少，而是支出太多了，所以進行結構性減稅必要的前提是政府經濟活動必須降溫。不然即便這邊減一點稅，不排除地方政府會通過其他費用、租金等變相的方式，再加到實體經濟部門身上，反過來實體經濟又要承受更大的傷害，成為一種反向的激勵。

    NBD：如何約束地方政府亂花錢？

    張中秀：首先是對于地方政府的基礎設施投入要有限度，即控制其在預算內的比例；第二是要對地方政府的支出嚴格限制，有些“三公經費”必須一刀切；第三是保證信息公開，并且公開是要有效率的公開，不能只有數字沒有明細；第四就是我一直呼吁的政府組織架構方面的改革，即五級架構向三級架構轉變，可以節省很多財政支出。

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