2011-10-21 01:18:10
經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳四省（市）地方政府今年內可實施自行發債試點。在接受《每日經濟新聞》記者采訪的多位業內專家看來，此次試點更多是一種地方政府發債模式的探索。
每經記者 陳舒揚 楊芮 發自北京
經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳四省（市）地方政府今年內可實施自行發債試點。這是財政部昨日 （10月20日）發布的《2011年地方政府自行發債試點辦法》（以下簡稱《辦法》）透露出來的信息。
興業銀行首席經濟學家魯政委在其微博中指出，這一方面說明年內地方償債壓力的確大，另一方面也暗示城投債風險已大降。中歐國際工商學院金融學教授許小年也在微博中說，地方債的償還若由中央財政擔保，會增加地方政府“借”的沖動，從而埋下債務危機的禍根。
不過，在接受《每日經濟新聞》記者采訪的多位業內專家看來，此次試點更多是一種地方政府發債模式的探索。
探索地方發債新模式
金融危機期間，伴隨著一攬子應對金融危機的刺激方案，地方政府融資難問題凸顯，一些地方政府開始組建地方融資平臺緩解地方融資難問題。
2009年，國務院同意地方發債，由中央代理發行，列入省級預算管理。今年初，財政部開始研究考慮“讓地方自行發債”。今年7月，國務院常務會議曾表示 “將研究建立規范的地方政府舉債融資機制”。
新華社援引分析人士的觀點指出，地方政府自行發債試點的啟動，意味著我國正在探索地方政府發債的新模式，有利于地方政府逐步建立穩定和規范的發債渠道，逐步向自主發債模式過渡。
至于為什么選擇上海、浙江、廣東、深圳這四個地方進行試點，財政部財科所金融研究室主任趙全厚告訴新華社記者，這四個地方有的是證券交易中心所在地，有的是金融中心，地方財政能力相對較好，具備試點的條件。
地方政府自主發債，理論上應該滿足“項目自主、發債規模自主、用途自定、償債自負”的要求。事實上，此次地方自行發債很可能是“額度不變、項目不變、發債資金用途不變”，從試點地區的選擇來看，四省（市）年內均未由財政部代發地方債。業內人士分析，地方政府自行發債額度仍然包含在今年的2000億元地方債中，發債資金的用途方向也是明確的。
據公開資料，浙江省財政廳廳長錢巨炎稍早前指出，2011年地方政府債券省級不留，全額用于市、縣（市），重點用于完成在建項目，優先用于保障性安居工程建設等，向民生項目傾斜，確保重點建設項目。
規定債券期限與規模
《辦法》就試點省（市）的發債額度管理、發債類型、期限比例，發債流程中涉及到的承銷、招標及發債定價機制等方面作了規范和指導，并強調試點省（市）應當建立償債保障機制。
此次地方政府自行發債，或只是介于中央代理發行和完全自主發行之間的過渡形式。因為《辦法》規定，試點省（市）發行政府債券實行年度發行額管理，2011年度發債規模限額當年有效，不得結轉下年。
“實行年度發行額的管理，是為了對地方有一個額度控制，這也表明地方政府發債規模不能無限擴大。作出額度的控制，主要是因為在控制規模上還沒有很好的完善制度安排，所以中央要以此來試點，為防試點失控要有一個額度的控制。”國務院發展研究中心研究員倪紅日在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示。
《辦法》對試點省（市）發行的政府債券類型及期限結構比例作了規定，債券類型為記賬式固定利率附息債券，期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額分別占國務院批準發債規模的50%。
“對期限作出規定是十分必要的。若無此規定，地方政府可能更趨向于發長債，因為長債的期限對風險的推延有作用，這對試點將不利。”倪紅日說。
《辦法》還規定，發債定價機制包括承銷和招標，具體發債定價機制由試點省（市）確定，倪紅日認為，“這意味著承銷和招標的具體細則性做法由地方政府決定，具體方法由各省（市）自己探索和規定，這也是中央下放的權利之一。”
由財政部代辦還本付息
雖然《辦法》規定了發債定價機制由試點省（市）確定，然而其同時指出：“2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。”
大公國際資信評估公司評級總監剛猛昨在接受媒體采訪時表示，由于試點省（市）仍由財政部代辦還本付息，應視為免評級的國家級債券。目前還未接到地方債的評級申請，如果需要評級，則仍是AAA級。
但在魯政委看來，上述規定將使得市場無法正確評估其信用風險。剛猛也認為：“總體來看，試點省（市）地方債的自主性仍不夠強，沒有充分發揮出地方政府的主動性。”
對于地方自行發債該如何受到監管和約束，倪紅日表示，“《辦法》規定了年度發行額度管理，那么額度是由中央控制的。如果是對金融市場發行，金融市場一定會對政府的資信、財務、資產負債等情況進行判斷，市場本身會反過來對政府發債的信用有一個制約。”
此前，魯政委曾表示，在短期內還沒有立法說地方政府可以破產，上級政府對下級政府還有責任的話，地方發債的計劃必須獲得上級政府的審批，權責必須對等；關鍵是如何建立起對地方的有效約束機制。
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