解剖城市病：不全怪城市化 管理落后是病根

每經記者  宛霞

        本月23日，《廣州中心城區緩解交通擁堵方案（征求意見稿）》正式公布，廣州市交委一口氣推出了交通治堵30招。

        北京市的治堵方案剛“拉開帷幕”，廣州治堵方案就迫不及待“臺下候場”，還沒“進入彩排環節”的還有不少大中城市。深圳市交通部門“放出風聲”：深圳汽車密度躍居全國第一，治堵迫在眉睫。

        城市的擁堵不堪只是城市病的一個側面。治堵方案出臺后，北京又出臺了一系列調控人口指標的方案，對流動人口加緊了管理。

        看來，中國的城市化道路面臨種種難題，城市病進入集中爆發期。我們不禁反思，在經濟快速發展的同時，我們的城市化應該選擇什么樣的道路？如何避免與防范城市化中的社會風險？

不因城市病否定城市化

        NBD：根據社科院發布的2010年《城市藍皮書》，截至2009年中國的城鎮化率為46.6%，十年間提高了10.4%，不論是年凈增量還是城鎮人口總量，都已長期處于世界第一。您怎么評價這種速度？

        周天勇：按照世界銀行和聯合國發布的報告，一個國家的經濟發展水平與其城市化水平高度正相關。按照這個理論，中國的城市化率應該越高越好。

        改革開放以來，我國經濟增長的一個強勁動力是人口和勞動力不斷從農村向城市轉移。但是，城市化道路怎么走，在實踐中我們累積了嚴重的問題。實際上，城市病等問題的產生，是因為城市管理沒有跟上，它是城市化過程中帶來的代價，我們不能因為出現負面影響就限制城市化。

        有一種說法是“農民工進城是一種人為的城市化，因為生活水平并沒達到這個程度”。我想說的是，人往城里走，誰也攔不住，人口是自然流動的。難道要先實現城市化再進城？我國的問題是城市化滯后而不是超前，與工業化超前不相適應。我國人均GDP都4000多美元了，但很多人在城里是沒有住房的。

        說到土地，其實農村用地比較多。30年來，村莊擴大戰略占了兩億畝地，城市才用掉了5000萬畝，但向城市轉移了4億多人口。很多人認為是城市擴大把地用掉了，實際上是農村用地很分散，一個院子就能占將近半畝地，但在城里，三四戶人家才占半畝地。這種城市病不是城市化造成的。

        楊重光：確實存在問題。讓我感到遺憾的是，北京在城市化進程中的認識晚了一點，事實上北京的“十五”規劃已經提到控制人口，但一直沒有實施，如果能在那時候動手，時間上比較合適。

        城市的發展關鍵是人和資源。我一直認為，北京的人口需要合理規劃，不能無序發展，任其膨脹。人需要有空間，城市對人口的容納有限度，而北京之前沒有控制住。

        另一方面，很多地區的城市化發展規劃  “自上而下”，征收了農民土地，但中小城市吸納農民的吸引力不夠，大城市的接納能力又不足。應該說，城市化沒有錯，但我們不能盲目追求高城市化率和發展速度。我國城市化得到普遍推進，但不能忽視各地在推進過程中的地區差異。

        我注意到，最近重慶新提出了很多提法，但相對來說是歷史上的傳統提法，概念上沒有創新，而浙江、廣東等地的提法相對新一些，措施也很新。

        最后我要說，春運的運力緊張和大城市地鐵的擁擠，不能全怪交通運輸部門。運能的設計不能完全按照最高峰流量進行設置，這會在非高峰時間造成極大浪費，還是應該從更高層次對城市化發展進行通盤規劃。

城市化重速度更應重質量

        NBD：目前我國經濟增長80%的貢獻來源于城鎮，應該說在由計劃經濟轉向市場經濟的進程中，確實有部分農村社會轉變成了城市社會，但為數較少，導致大量人口在大中型城市集中。中國城市化應該注意什么呢？

        楊重光：北京就業條件優越性明顯，但另一方面交通擁擠、環境惡化，特別是水資源越來越緊張。我觀察到，北京在這方面越來越像紐約，盡管有行政手段配合，但實際上還是多選擇運用經濟手段控制人口。

        首先，北京的地價房價非常高，這本身就是一種控制的經濟手段，引導人口向房價低的城市流動，促使城市之間資源平衡。其次，因為水資源短缺，北京水價也明顯高于其他城市，消費品價格也高于其他城市，北京的生活成本更高，也是一種合理引導。

        應該說，城市化的質量比速度更重要。我們的城市化有誤區，往往把城市化理解成大城市化。城市化是農民進入城市，就地融入城市生活，不是要求農民工大量進城才是城市化。城市化內涵包括城市的發展、城鎮的發展、中等城市的發展，這才是城市化的初衷。如果城市人口增加了，城市化水平提高了，但城市的經濟效益減退了，居民生活的質量仍不高，就只是表面的城市化。

        周天勇：是的。城市化的緩慢也是導致生態環境惡化的重要原因。例如英國、德國的人口密度比我們大，工業也比中國發達得多，但他們的生態環境依然不錯。

公平才能實現真正城市化

        NBD：城市應該如何理性制定發展方向和發展目標？

        周天勇：歷史上我國曾采取城鄉分割的辦法限制了人口流動。在改革開放后的30年里，最初的10年對農村人口向城市轉移仍然實行的是限制政策；中間10年，政府開始認識到農民向城市轉移的重要性，但還是猶豫的；后10年，政府才想開這個事，清理了農民進城的種種限制，但仍不徹底。

        比如，人口的戶籍始終沒有放開，臨時居住證制度沒法保證進入城市的農民工享受到城市教育、衛生、社保、低保等公共服務。

        需要強調的是，人口流動是縮小城鄉之間、地區之間發展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑，阻礙人口流動的結果，是使城鄉、地區、居民之間的發展和收入差距越來越大。

        中國未來城市化道路應該在保證進城人口“進得來”后，還要“留得下”。在城市工作和居住達到法定時間的人口，能享受同一城市均等的公共服務，不得有身份的制度性歧視。政府要在城鎮中保證進入城市的農村人口在農村的資產有較完善的退出機制，讓農村轉移入城市的人口擁有體面的家庭、能夠團聚的安居住房。

        楊重光：有一個關鍵問題是，二三級城市的優越性沒有得到很好的發揮。首先應該有一個總體的投資戰略，把投資從大城市轉向大城市周圍和中小城市，改變中小城市產業發展、技術設施、就業崗位設置落后的問題。

        另外，現在對中小企業發展的支持力度也不夠。應認識到，中小企業和中小城市發展有關。中小企業發展不好，勞動力就轉移到了大城市。

        再者，地區發展不均衡。東快西慢，西部地區勞動力向沿海地區移動，甚至東部地區的農村就業情況都比西部好得多。

        什么是市民，什么是農民？無論戶籍是什么，如果能將農村的醫保社保整體提高到城市水平，那么農村戶口就不必進入城市戶籍。差別在于兩者社保程度不同，界限清楚，鴻溝明顯。只有把這個鴻溝填掉，公共福利平等化了，大部分問題就解決了。

        結束語：城市首先是人的聚合體，城市也是全體市民的城市，城市當服務于市民的幸福。我們追求城市化的高速度，也希望讓人民生活得更幸福。

對話嘉賓

楊重光  中國社科院研究員、

中國城市經濟學會副會長

周天勇  中央黨校校委研究室

副主任



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