深化稅改 中央地方分配調整成難點

每日經濟新聞記者  胡健

話題緣起

　　8月24日，國家發展和改革委員會財政金融司司長徐林表示，我國計劃實施一系列稅改，包括營業稅改革和資源稅改革等。徐林還表示，一旦改革得以推進，中央和地方政府分享增值稅的比例也應進行調整。

        同時，今年5月資源稅改革從新疆開始試點，原油和天然氣資源稅由從量計征改為從價計征，稅率為5%。資源稅是完全由地方政府享有的稅種，這一改革將有利于提高資源輸出地的財政收入。

        資源稅和營業稅的加征與減免，都直接牽扯到中央和地方政府的稅收分成比例問題。1994年至今，我國財政體制在保留基本框架不變的前提下，進行了局部調整。中央和地方政府稅收收入如何分成才更加合理？16年后，已經發生巨大變化的中國，是否應該就財稅體制進行一些調整呢？《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）今日邀請了3位權威人士，從專家的角度進行全面解讀。

稅制改革期待合理

        NBD：營業稅減少或取消和資源稅稅賦的提高，在中國的稅收領域牽涉到哪些方面？

        安體富：營業稅是我國第二大主體稅，僅次于增值稅，同時也是地方獲得財政收入的主要來源；而資源稅則是地方稅，資源稅稅賦提高、征稅范圍擴大，有利于擴大地方財政收入。但也應該看到，資源稅只是地方稅收收入的一小部分。

        郭偉：營業稅的確就是重復征稅，像物流等問題比較集中的行業，國家稅務總局已經在實行差額征稅，營業稅終將被逐步取消，這是共識。但現在的問題其實并不是稅種是否該取消，而是取消后增值稅增多的那一部分該如何分成，增值稅目前的分配比例是地方占25%，中央占75%，而營業稅則是100%歸地方所有。

        NBD：那么針對資源稅加征和營業稅取消，如何解決中央和地方的分成會比較合理呢？

        郭偉：目前的增值稅征收，地方政府負責征稅卻僅能分到1/4的利益。一旦將營業稅并入增值稅中，地方政府的財政收入將大大減少，可能會打擊地方政府行政積極性。中央和地方現在是“事權”和“財權”不匹配，“事權”下放到地方，但是“財權”依然掌握在中央這邊。就營業稅取消來說，有一個體制的問題，即稅收比例怎么分，需將比例進行重新調整。

        最好的解決辦法就是，將所征稅收全部收歸中央，然后進行統一合理的分配。當然這個過程涉及部門很多，還需要一個漫長的過渡過程。目前我國稅收收入始終保持大幅度的增長，這就為我們進行更進一步的改革奠定了一個堅實的財力基礎。

        楊志勇：為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應未來發展的需要，資源稅應在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業稅和其他稅種的劃分應在全方位財稅體制改革框架中統籌規劃，以免再現零敲碎打被動改革的局面。建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，進一步完善財政收入劃分體制。

分稅制改革要深化

        NBD：總的來看，我國稅收地方和中央的關系是個什么狀況？

        郭偉：從征收上看，中央和地方稅種容易管理的是由中央來管理，那些細碎的“芝麻稅”由地方來征收、使用。

        從分配上，如果說中央政府和地方政府是家長和兒女的關系的話，我們的情況是家長有錢，然后分給兒女去花。但是目前我們的情況是作為家長的中央政府太有錢，甚至能達到整個稅收的93%，作為兒女的地方政府相對較窮，這就容易滋生一些問題。其中包括：地方政府為獲得收入而征收“探頭稅”，比如明年1月份企業應繳的稅款，今年就收上來；另外一面，不滿于某種意義上的  “中央請客、地方買單”的現象，地方政府為錢的問題很頭疼，他們做事情沒有積極性。

        NBD：很多專家都認為，營業稅取消是大勢所趨，但這必將會引發中央和地方財政收入劃分體系的改革。那么這個體系需要改革的原因是什么？

        安體富：營業稅是國家第二大稅種，是地方的主體稅種。如果真的取消，就必須考慮地方政府的生存問題了，自然涉及整個分稅制改革的深化。如果征收營業稅的行業全部被納入增值稅征收范圍，那這項改革力度就不亞于1994年分稅制改革，需要對整個財稅體制都進行調整。

        總的來說，進行分稅制改革就是為了更好地平衡事權、財權和財力的關系。第一是事權問題，我們現在的事權，就是實際意義上的責任，劃分不太合理，中央和地方事權層層下放，很多事權先下放到省，省再下放到縣，最后縣級政府地方的事權超出其財力的承受能力，比如說推行社會保障、醫療、義務教育等，因此中央需要承擔更多責任。

        其次是需要擴大地方的財權，比如說可以考慮到地方的特殊情況而設立一些稅種等。之所以這么做，原因就在于地方財力要和事權相匹配。對比中央和地方的財政報告就可以看出，地方政府支出是大頭，收入是小頭，中央政府反之，那么差額就由中央通過轉移支付彌補給地方。但目前我們的轉移支付體系還很不健全。

難點仍在體制

        NBD：轉移支付體制是協調分配政府和地方收入的“有形之手”，但在實際操作過程中，轉移支付究竟存在什么問題呢？

        楊志勇：經歷上次分稅制改革之后，目前地方財政特別是基層財政困難，嚴重影響基層政府的正常運轉，我國為此采取了包括擴大財政轉移支付總量和種類等多種形式的措施，以保證基層財政的正常運轉。

        我國財政體制一直注意同時發揮中央和地方兩個積極性。但現行一般性轉移支付制度種類繁多，既有均衡性轉移支付，又有民族地區轉移支付、調整工資轉移支付制度等。轉移支付的種類與政策相關性強，有利于政策的落實，但一般性轉移支付制度因此不夠穩定，在一定程度上影響了激勵性效果的發揮。

        而且，各種一般性轉移支付形式都具有財力性轉移支付的特征，轉移支付目標存在交叉和重疊，影響了一般性轉移支付制度合力的發揮。專項轉移支付制度透明度不夠，也不利于地方政府預算的規范化。

        NBD：中國自從實行分稅制改革后，取得了很大成果，但是隨著經濟增長，也產生了很多新問題。在中央和地方財政收入劃分體系中，什么是需要解決的難點？

        楊志勇：我國中央財政的調控能力較強，財政體制潛在的問題不易看清，容易因為擔心全面重構財政體制會帶來中央財政收入下滑，從而在改革面前畏首畏尾，耽誤改革的時機。

        全面重構勢必影響中央和地方的財力分配格局，利益受損方必會以穩定為借口阻礙改革的進行。比如，盡管稅收返還在地方政府可支配財力中的相對重要性已下降，但2009年中央對地方的稅收返還仍高達4942.27億元，絕對額較大。由于經濟發達地區的稅收返還金額較大，這些地方必然會反對這項改革，這在一定程度上影響了地區間公共服務的均等化。

        安體富：對稅務的征收，我們國家有兩套機構，即國稅和地稅。采用這一體制的初衷原本是為了保證中央的財政收入，但實行這一體制后，征稅人員增多了，納稅也變得復雜了。

        中國本來也想根據國情確定納稅系統，但在一些地方，地方稅還沒有形成體系，越來越多的稅都要通過國稅來收。從這個角度看，中央、地方的稅項合并起來比較好。但中國的機構改革，要分容易，合起來就難了，財政機構的改革也是這樣，因為這勢必要影響到很多人的利益，這也是以后要解決的問題。

對話嘉賓

安體富  人民大學財政金融系主任

楊志勇  中國社科院財政與貿易經濟研究所研究員

郭偉      資深稅務專家



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